המדינה מסדירה את תחום ה"תועלות הציבוריות" המעניקות תוספות זכויות
המשנה ליועמ"שית פרסמה חוות דעת שקובעת קריטריונים לשימושי "תועלת ציבורית". בהתאם, רשאית רשות מקומית להעביר ביצועים ליזם בתמורה לתוספת זכויות בנייה. אלה צריכות להיחשב כ"זכויות מוגדלות" מעבר לנקבע בתוכנית המקורית ואין להתנות מימושן בביצוע המטלות הציבוריות
המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט אזרחי), עו"ד כרמית יוליס, פרסמה במהלך חודש דצמבר חוות דעת המתמקדת באחד הנושאים המורכבים והשנויים במחלוקת ביותר בתחום התכנון והבנייה – התועלות הציבוריות. במסגרת חוות הדעת, הגדירה יוליס מהן התועלות שבגינן יוכל יזם לזכות ב"זכויות בנייה עודפות" מצד מוסדות התכנון, ומהן המטלות הנמצאות באחריות הרשות המקומית – ולכן אין להטילן על היזם.
חוות הדעת, הנחשפת כעת לראשונה על ידי "מרכז הנדל"ן", פורסמה בעקבות פנייה שנעשתה אל יוליס מצד הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב, לאור סוגיות שהתעוררו במהלך קידום תוכנית המתאר החדשה של חולון. עם זאת, לקביעותיה של יוליס בחוות הדעת צפויות השלכות רוחב על כלל הוועדות המחוזיות והמקומיות בישראל. עד כדי כך, שלדיונים שנעשו במסגרת הכנתה, שלחה גם הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב-יפו נציגים, מתוך חשש שמסקנות המסמך יפגעו בעקרונות שהיא מיישמת כבר כיום במסגרת תוכנית המתאר שלה – תא/5000.
ביוני 2023 דנה הוועדה המחוזית תל אביב בהפקדת תוכנית המתאר הכוללנית של חולון, אשר הגדירה לכל אזורי העיר טווח זכויות בנייה הנע בין "רח"ק (רצפה חלקי קרקע) בסיסי" ל"רח"ק מירבי". התוכנית מאפשרת ליזמים ובעלי קרקעות לשדרג את היקף זכויותיהם ולעבור מרח"ק בסיסי לרח"ק מירבי, בתמורה לביצוע תועלות ציבוריות שונות, בהן שימור, חיזוק מבנים והתחדשות עירונית. בנוסף, אישרה הוועדה רשימה של ארבע תועלות ציבוריות נוספות שיצדיקו מעבר לרח"ק מירבי, אך זאת בכפוף לבחינת הנושא מול משרד המשפטים. ארבע התועלות הן: "קביעת דיור בהישג יד בהיקף משמעותי", "הכשרת חניון לשימוש כמקלט ציבורי", "הקמת מרכזי אגירת אנרגיה ומרכזי מחזור פסולת" ו"תרומה משמעותית לנגישות לתשתיות תחבורה". בהתאם להחלטה נעשתה הפנייה למשרד המשפטים, כדי שיבחן אם ניתן להעביר את האחריות לביצוע תועלות אלה אל היזם באופן שיצדיק העצמת זכויות בנייה.
במסגרת גיבוש חוות הדעת, נערכו במשרד המשפטים שלושה דיונים לאורך שנת 2024, בהם השתתפו עשרות גורמים מהוועדה המחוזית תל אביב, הוועדה המקומית חולון, מטה ומינהל התכנון ומשרד האוצר. לפני שקבעה מה הדין לגבי כל אחת מארבעת התועלות שנכללו בתוכנית, קבעה יוליס מספר עקרונות מנחים לבחינת כל מקרה. העיקרון הראשון קובע כי פיתוח ציבורי או מטלה ציבורית, שהחוק מטיל את האחריות לביצועה על הרשות המקומית, אינו יכול להיכלל במנגנון התועלות הציבוריות. "מטלות המוטלות על הרשות המקומית צריכות להתבצע על ידה, בכפוף למנגנונים הקיימים בדין בעניין זה, ובפרט – מתקציבה", הדגישה. עיקרון בסיס נוסף שצוין במסמך הוא כי "זכויות עודפות" הניתנות כנגד ביצוע מטלה ציבורית הן זכויות שמעבר לרח"ק (רצפה חלקי קרקע) המקסימלי המוגדר בתוכנית. "רח"ק זה (המקסימלי, נ"ב) אינו 'זכויות עודפות' של ממש. על מוסד התכנון לוודא אפוא כי 'הזכויות העודפות' הן אכן עודפות כאשר הוא מבקש לעשות שימוש במנגנון זה, אל מול ביצוע של תועלת ציבורית שאינה קשורה קשר תכנוני מובהק לפיתוח המבוקש בתוכנית". בכך שללה למעשה יוליס את העיקרון שנקבע בתוכנית הכוללנית של חולון, שהתנה הגעה לרח"ק המקסימלי בביצוע מטלות ציבוריות, וקבעה כי אין לקבל זאת, וכי היזם אמור לקבל את היקף הזכויות המקסימלי שהתוכנית מאפשרת, ללא קשר לתועלות.
עקרון נוסף, המהווה השלמה לעיקרון הקודם, קובע כי "הזכויות שבעל הקרקע יקבל בתוכנית אם לא ירצה לבצע את התועלות הציבוריות, יהיו בהיקף ובדמות הזכויות שאכן הוא היה יכול לקבל גם אלמלא המנגנון האמור... קיום התנאי של התממשות התועלת הציבורית הוא מנגנון וולונטרי בלבד".
בהמשך חוות הדעת, ניגשה יוליס להכריע לגבי ההצדקה להענקת זכויות עודפות עבור ארבע התועלות שפורטו בתוכנית הכוללנית: דיור בהישג יד, הכשרת חניון לשימוש כמקלט ציבורי, הקמת מרכזי אגירת אנרגיה ומרכזי מחזור פסולת ו"תרומה משמעותית לנגישות לתשתיות תחבורה". לגבי דיור בהישג יד נקבע כי "בכל הנוגע לדיור בהישג יד הכולל הגבלה על תקופת השכירות, משך השכירות, מחירי השכירות וזהות השוכרים – נקבע הסדר מפורש בחקיקה ראשית". החוק, לפי יוליס, קובע כי ועדה מחוזית רשאית, בתוכנית שבסמכותה, לקבוע זכויות עודפות, "כך שהכללת דיור בהישג יד תאפשר תוספת שטחי בנייה מעבר לתכנון המקובל בקרקע". "על כן", כתבה, "מצאנו כי יש לאפשר להכיר בדיור בהישג יד, שהתוספת השישית לחוק חלה עליו, כתועלת ציבורית". עוד הוסיפה כי "ניתן להכיר בשימוש לצמיתות של מגורים להשכרה כתועלת ציבורית גם כאשר התוספת השישית לא חלה על שטחים אלו, אם מוסד התכנון קבע הוראת 'בעלות אחודה' לשטחי הבנייה המיועדים לשימוש זה".
לגבי הקמת מרכזי אגירת אנרגיה ומרכזי מחזור פסולת, ציינה כי "אין מדובר במטלה העומדת לפתחה של הרשות המקומית". לפיכך, נכתב "לא מצאנו מניעה לכלול הוראה זו כ'תועלת ציבורית' ובלבד שמדובר ברכיב המשולב בתוך שטח המגרש שבו יינתנו הזכויות העודפות ונועד לשמש אותו בלבד, ולא כייעוד קרקע נפרד המיועד להפקעה או להקצאה לרשות המקומית ואף לא לשימוש במגרשים אחרים".
לגבי התועלת של "תרומה משמעותית לנגישות לתשתיות תחבורה", נמצא כי ככלל, "האחריות לביצוען של תשתיות תחבורה מוטלת על הרשות המקומית ועל משרד התחבורה באמצעות חברות ממשלתיות... ומשכך לא ניתן לכלול את המטלה כתועלת ציבורית". עם זאת, ציינה יוליס כי במקרים חריגים ייתכנו "מצבים חריגים שבהם יש תרומה ייחודית של המרחב הפרטי... לנגישות השימוש התחבורתי הציבורי". כדוגמה לכך ניתן מקרה שבו תינתן גישה לציבור מתוך מבנה פרטי ישירות אל תחנת תחבורה ציבורית תת-קרקעית. במקרים כאלה ניתן יהיה להכיר בדבר כ"תועלת ציבורית", אך יישום מהלך זה יוגבל למקרים חריגים בלבד.
לגבי השימוש ברשימת התועלות להכשרת חניון לשימוש כמקלט ציבורי, קבעה יוליס כי "האחריות לקיומם של מחסים ציבוריים, לרבות שטחים בבעלות פרטית, מוטלת על הרשות המקומית ויש לה הסמכויות לפעול לשם כך, תוך שהאחריות הכלכלית מושתתת מכח הדין, על הרשות המקומית". לפיכך, סיכמה כי "לא בלי התלבטות סברנו כי נוכח העובדה שבסופו של דבר האחריות להקמת המקלטים מוטלת על גורם ציבורי, לא נכון יהיה לאפשר בניית מחסים ציבוריים במסגרת מנגנון התועלות הציבוריות".
