התרעת החשכ"ל: "2026 תהיה שנת הכרעה תקציבית"
מאחורי האופטימיות הזהירה של משרד האוצר והמסרים המרגיעים לחברות הדירוג, בדו"חות הכספיים של 2024 מסתתרת מציאות תקציבית מטרידה: עשרות מיליארדי שקלים שהוצאו במלחמה לא באו לידי ביטוי בגירעון אך הם יחסרו לאזרחים. ההכנסות העודפות ממסים וההוצאות שיגולגלו לשנה הבאה ידחו את ההחלטות הקשות ל־2026
"נצטרך לעדכן את תקציב 2025, יש מתח מתמשך בין צורכי הביטחון לבין הצרכים האזרחים והצורך להקטין את הגירעון, המתח הזה יחייב הכרעה של הדרג המדיני", כך אמר היום החשב הכללי (החשכ"ל) יהלי רוטנברג בתדרוך לעיתונאים סביב פרסום הדו"חות הכספיים של מדינת ישראל לשנת 2024.
הדברים של רוטנברג נאמרים ברקע חילוקי הדעות העמוקים שיש בין משרד האוצר למערכת הביטחון סביב התוספות הדרושות לתקציב בגין מבצעי עם כלביא ומרכבות גדעון ובגין התוספות העתידיות לתקציב הביטחון. רוטנברג התייחס גם לתקציב 2026 ואמר כי "שנת 2026 תהיה שנת הכרעה תקציבית. המסר שלנו לחברות הדירוג הוא ברור, גם אחריות תקציבית וגם ביטחון, צריך לקבוע גירעון שיביא ליחס חוב־תוצר יורד, גירעון של בין 3.5% ל־4%".
עם זאת, בנוגע לשנת 2025 רוטנברג הביע אופטימיות, ואמר כי "ההשפעה של מבצע עם כלביא על הגירעון תהיה בין זניחה למתונה". יש להדגיש כי ההשפעה הקטנה הצפויה של המבצע על הגירעון נובעת מגידול מפתיע בהכנסות המדינה, מכך שהפיצויים באים מקרן מס רכוש חוץ תקציבית, ומכך שחלק מההוצאות של המבצע ישולמו בשנה הבאה.
במילים אחרות, העובדה שהעלות לא תתבטא בעליית הגירעון איננה אומרת שמדובר במלחמה זולה שלא עולה לנו. מדובר בכסף רב מאוד — כ־30 מיליארד שקל לפחות — שהיה ניתן לנצל לדברים אחרים, אך הוא לא יורגש בהכרח בשורת הגירעון התקציבי. רוטנברג וסגניו דיברו במסיבת העיתונאים על כך שחברות הדירוג החליטו שלא להוריד את הדירוג בעקבות מבצע עם כלביא, ורמזו בדרכים רבות שהם מצפים שחברות הדירוג יעלו את הדירוג של ישראל, אך הניסוח היה זהיר.
המסר של רוטנברג לפוליטיקאים כי הם יצטרכו לקבל הכרעות תקציביות קשות לא נאמר רק בעל פה, אלא גם מופיע לאורך הדו"חות הכספיים שפורסמו היום במסמך עב־כרס (437 עמודים) שדומה במבנה שלו לדו"חות חשבונאיים של חברה ציבורית. הדו"ח כולל מידע רב אך מרבית המידע אינו חדש והערך הוא בצורת ההצגה, ובכך שהוא מחייב את כלל הגופים שתחת המדינה לבצע דין וחשבון פנימי ולהגיש אותו לחשב הכללי. אך מעבר לכך, הדו"ח מאפשר להעביר מסרים רחבים בנוגע לניהול התקציבי של המדינה. רוטנברג, בהקדמתו לדו"ח, מנצל את הבמה לקבוע כי "לאחר סיום המערכה, ממשלת ישראל תצטרך להתרכז בהתאוששות וצמיחת הכלכלה, ולקדם ניהול כלכלי שקול תוך כדי ריסון פיסקאלי שיבטיח חזרה לרמות גירעון מתונות כמו שהיו לפני המלחמה ובהתאם ירידה ביחס חוב־תוצר".
אף על פי שהאוצר מייצג את הגישה שקוראת לריסון תקציבי הביטחון, הרי שבגוף הדו"ח אנשי החשב הכללי מבינים כי תקציב הביטחון צפוי לגדול ולא לחזור לרמות של ערב 7 באוקטובר, בין היתר בגלל "רכש ביטחוני שטרם מומש, ועלויות תחזוקה גבוהות של הרכש", ובגלל "האתגרים הביטחוניים בעקבות מבצע עם כלביא".
הדו"ח מציג את הוצאות הביטחון בצורה שממחישה היטב את המשמעות התקציבית של המלחמה: תקציב מערכת הביטחון ב־2024 הגיע ל־168 מיליארד שקל, פי 2.2 מהתקציב ב־2022 (השנה שלפני המלחמה). 32.2 מיליארד שקל מתוך 168 מיליארד השקלים הלכו לתגמולי מילואים, פי 19 מתקציב תגמולי המילואים ב־2022. הטבות למילואמיניקים ב־2024 הגיעו ל־5 מיליארד שקל, יותר מפי 10 מבשנת 2022. מעבר להוצאות על מילואמניקים ושכר, הוצאות הרכש והתפעול של מערכת הביטחון בשנת 2024 הגיעו ל־97 מיליארד שקל, יותר מפי 2 מהוצאות הרכש והתפעול בשנת 2022.
הסכום שנותר בקרן הפיצויים: 10 מיליארד שקל
עלויות המלחמה הישירות בשנים 2023 ו־2024 הגיעו ל־142 מיליארד שקל, העלויות בנוגע ל־2025 עדיין לא ידועות במלואן. הדו"ח מאפשר לעשות סדר בעלויות המלחמה עד לסוף 2024 וגם לתת תחושה עמוקה יותר לגבי גודלה של המלחמה ומשמעותה על כל הפעילות הממשלתית, שכן למעשה משרדי ממשלה רבים לא יכלו לעסוק ביומיום ונאלצו לעסוק בעיקר בהשלכות המלחמה.
משרד החינוך הוציא 900 מיליון שקל בגין המלחמה ב־2024, אך נדרש לתת מענים לתלמידים מהעוטף והצפון שהיו מפוזרים בכל ישראל, להקים מבנים יבילים לחינוך, וכדומה. משרד הבריאות היה צריך לעסוק במיגון בתי חולים ובגיוס עוד כוח אדם רפואי, ולהגדיל את מענה בריאות הנפש בקהילה.
הוצאות מערכת הביטחון על המלחמה, עמדו ב־2024 על 80 מיליארד שקל (כ־2 מיליארד שקל בגופים אחרים שאינם משרד הביטחון), ויחד עם 2023 הוצאות מערכת הביטחון מגיעות ל־98.4 מיליארד שקל. ההוצאות של קרן הפיצויים עד לתום 2024 הגיעו ל־18.5 מיליארד (כולל שנת 2023), ועד לפרוץ עם כלביא הגיעו ל־21.5 מיליארד שקל. בקרן יש כיום עוד 10.3 מיליארד שקל שרובם המוחלט ילך למימון נזקי עם כלביא (4.5 מיליארד שקל נזק ישיר, והיתר נזקים עקיפים). רוטנברג מעריך שהקרן לבדה תוכל לממן את הפיצויים.
מלבד ההוצאות הללו, יש עוד כ־24.7 מיליארד שקל של הוצאות אזרחיות שונות, שכוללות שיקום תשתיות, שהות במלונות, דיור, וקצבאות נוספות דרך ביטוח לאומי. כלומר, יש הוצאות רבות וגדולות מעבר לפיצויים שרשות המסים משלמת דרך קרן הפיצויים. לשם דוגמה, הדו"ח מפרט את ההוצאות של מינהלת תקומה, שאמורה לשקם את יישובי עוטף עזה. מסגרת התקציב של תקומה היא 17.5 מיליארד שקל, אבל עד סוף 2024 המינהלת שילמה כ־3 מיליארד שקל בלבד. עם זאת, המינהלת כבר ביצעה התחייבויות בהיקף של 7.9 מיליארד שקל.
הדו"ח מאפשר גם הצצה לצד התקציבי של הכאב והאובדן שחוו ישראליים רבים כל כך. ערב 7 באוקטובר היו 8,600 משפחות ונפגעים לצורך "תשלומי איבה". ביוני 2025 המספר גדל ל־23 אלף מקבלים קצבאות. מעבר לכך המגורים הזמניים של עשרות אלפי הישראלים העקורים — בבתי מלון או בקהילה — עלו לקופת המדינה עד סוף 2024 כ־12.1 מיליארד שקל.
הגירעון החשבונאי זינק: 241 מיליארד שקל
החוב הממשלתי גדל ב־202 מיליארד שקל (178 מיליארד בשל גיוסים, ויתר הגידול נובע משינויים בשווקים) במהלך שנת 2024, מה ששם את יחס החוב־תוצר של ישראל על 67.9%, בזמן שבסוף 2022 היינו ב־60.3% חוב ביחס לתוצר. זהו גידול של 7.5% בחוב ביחס לתוצר בשנתיים, ונובע כמובן בעיקר מהוצאות המלחמה. הגידול בחוב הממשלתי נותן לנו לעתים מידע טוב יותר מאשר הגירעון לגבי הצרכים התזרימיים של הממשלה. בשנת 2024 הגירעון התקציבי עמד על 135.6 מיליארד שקל, כ־6.9% תוצר. אך החשכ"ל מודה כי הגירעון החשבונאי הינו 241 מיליארד שקל.
בכל שנה יש פער בין הגירעון החשבונאי לגירעון התקציבי, אך הפעם מדובר בפער חריג במיוחד. ב־2023, לדוגמה, הפער היה 55 מיליארד שקל בלבד. הפערים בין החישובים מורכבים ומתישים, ולכל צורת חישוב יש מטרות אחרות. ולכן, ייתכן שמבחינתנו מה שחשוב הוא כמה כסף מדינת ישראל נאלצה לגייס השנה. והתשובה לכך היא בגיוס נטו (גיוס מינוס החזרי חוב) שהממשלה לקחה בשנת 2024, והוא עומד על 178 מיליארד שקל.
לדו"חות כספיים יש מבנה קבוע של נכסים מול התחייבויות. בהקשר של ממשלה קשה לדבר על התחייבויות שכן במובנים מסוימים ההתחייבות של המדינה לממן ביטחון וחינוך איננה פחותה מההתחייבות החוזית שלה לשלם פנסיות תקציביות לעובדיה. בהקשר זה של פנסיה תקציבית הדו"חות מבשרים כי חלה התפתחות חיובית: החוב האקטוארי של הפנסיות התקציביות הוקטן מאוד והוא מוערך ב־710 מיליארד שקל ולא ב־740 מיליארד שקל. השינוי הזה נובע משינויים בתחזיות הריבית העתידית.
הסכום השנתי המשולם מהפנסיות התקציביות עומד כיום על 30 מיליארד שקל בשנה, כ־1.4% תוצר. כבר כיום, תשלום הפנסיות התקציביות כאחוז מהתוצר נמצא במגמת ירידה. עם זאת, סכום הפנסיה התקציבית המשולמת תגיע לשיא ב־2039 ותעמוד על 42 מיליארד שקל בשנה, שהם 0.89% תוצר. כ־38% מהפנסיות התקציביות משולמות למערכת הביטחון, 28% למערכת החינוך, 15% לשוטרים וסוהרים, ו־19% לעובדי מדינה.
המהות של המודל היא שהפנסיה לא מופרשת מהמשכורת של המעביד, אלא המעסיק (המדינה) מתחייב לשלם מכיסו פנסיה בעתיד. עם זאת, שווי הפנסיה התקציבית אינו זהה בכל הגופים, בצה"ל שווי ממוצע של פנסיה תקציבית עומד על 7 מיליון לאדם כשגיל הפרישה הממוצע הוא 45. שווי פנסיה תקציבית ממוצע של שופטים ודיינים הוא 13.5 מיליון שקל כשגיל הפרישה הממוצע הוא 67. ואילו במערכת החינוך שווי הפנסיה התקציבית מגיע ל־2.8 מיליון שקל, ופרישה ממוצעת בגיל 62.
באוצר לא שוללים את האפשרות לפגוע בפנסיות התקציביות במקרי קיצון. כך במסגרת תקציב 2025 היו כמה הצעות של האוצר לבטל את ההצמדה של הפנסיות התקציביות. מדובר בצעדים קיצוניים מבחינה משפטית וציבורית, אך טיפוח הסנטימנט השלילי נגד הפנסיות התקציביות בעבר יכול לסייע לאוצר למצוא שם מקור תקציבי.
בשורה התחתונה: השיחה על עלות הפנסיות התקציביות משמשת גם כהצדקה חוזרת ונשנית למעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת, האוצר מבקש להדגיש כמה יקר ומסורבל המבנה של פנסיה תקציבית וכמה יש להעדיף על פניו את הפנסיה הצוברת.
