פרשנות
20 שנה לרפורמת בכר: חששות הרגולטורים נדדו מהבנקים למוסדיים
בכנס שבו נפגשו בכירי הרגולטורים עם מקביליהם בזמן הרפורמה, הזהיר יו"ר רשות ני"ע: "מתן אפשרות ליצירת קונגלומרטים פיננסיים עלול להחזיר את המשק עשרות שנים אחורה ולהפוך לארון הקבורה של המלצות בכר"
ערכה של המילה "רפורמה" עבר דילול בשנים האחרונות, כחלק מהניסיון ליחצן כל שינוי רגולטורי כמהלך היסטורי. הכמיהה של כל רגולטור היא להיות שותף לרפורמה אמיתית, שמשנה את חוקי המשחק ומרחיבה את רווחת הציבור. רפורמת בכר, שנעשתה לפני 20 שנה, נחשבת לאחת המרכזיות בשוק הפיננסי. אתמול, באולם הפקולטה לניהול באוניברסיטת ת"א, ישבו ארבעה מהרגולטורים הפיננסיים הבכירים במשק: המפקח על הבנקים דני חחיאשוילי, יו"ר רשות ני"ע ספי זינגר, הממונה על שוק ההון עמית גל והממונה על התחרות מיכל כהן — מול קודמיהם בתפקידים, שהובילו את רפורמת בכר: המפקח לשעבר על הבנקים יואב להמן, הממונה לשעבר על שוק ההון אייל בן־שלוש, הממונה לשעבר על ההגבלים העסקיים דרור שטרום והמשנה ליועמ"ש לשעבר דידי לחמן־מסר, שעבדו תחת מנכ"ל האוצר דאז יוסי בכר, שנפטר לפני חמש שנים.
רפורמת בכר הפרידה את קופות הגמל וקרנות הנאמנות מהבנקים והעבירה אותן לגופים המוסדיים, במטרה להפחית ריכוזיות וליצור תחרות בשוק האשראי העסקי. אחריה באה רפורמת שטרום, שחייבה את הבנקים למכור את חברות כרטיסי האשראי. כעת, רפורמת הבנקים הקטנים, שמובילים משרד האוצר ובנק ישראל, מבקשת להמשיך בשרשרת הזו.
הרפורמה החדשה מגדירה קטגוריה של "בנק קטן": גוף עם נכסים של עד 50 מיליארד שקל, שיזכה להקלות רגולטוריות כדי להיכנס לשוק הקמעונאי. בנוסף, תאפשר הרפורמה לגופים מוסדיים להחזיק בבנקים קטנים, כל עוד סך הנכסים לא עולה על 2.5% מסך המערכת, עם אפשרות חריגה עד 5%. במובן הזה, בדיוק במקום שבו רפורמת בכר הפרידה תחומי פעילות, ניתן לטעון שהרפורמה החדשה מבקשת לחברם מחדש. המתח בין הגישות עמד במרכז הכנס, והציף שאלה עתיקה: האם הדרך להגביר את התחרות במערכת הבנקאית היא להגדיל את כוחם של המוסדיים, או שמא, בשם התחרות, ניצור שוב קומץ גופי ענק שירכזו כוח רב מדי?
את הקול התקיף ביותר כנגד רפורמת הבנקים הקטנים השמיעה דידי לחמן־מסר, שהיתה המשנה ליועמ"ש (משפט כלכלי) בזמן הרפורמה ההיסטורית. "ההישג הגדול של ועדת בכר היה ביזור הריכוזיות של המערכת הבנקאית והחלשת הכוח הפוליטי שלה. עתה, בהובלת אגף תקציבים והמפקח על הבנקים, רוצים להחזיר אותנו אחורה ולתת למוסדיים ולחברות הביטוח, שכבר היום גדולים יותר מהבנקים, לשלוט בבנקים – כביכול קטנים – ובכך לתת להם כוח כלכלי נוסף שהוא גם כוח פוליטי. התוצאה היא ששום רגולציה לא תוכל לעמוד בדרכם".
לחמן־מסר תקפה גם את המגבלה שהציעו בנק ישראל והאוצר, שלפיה חברות החזקה פיננסיות יוכלו לשלוט בבנק קטן כל עוד חלקן במערכת לא עולה על 2.5% – מגבלה שיכולה לגדול עד 5% באישור האוצר והנגיד. "כשבונים רגולציה צריכים לחשוב איך היא תתממש. זו מגבלה לא אפקטיבית, לא רלבנטית ולא ניתנת ליישום. והבנק יחליט אם הוא גדל או לא בהתאם לכך? איפה אנחנו חיים?". בהמשך, קראה להקמת "ועדת בכר 2", שתתמודד עם כוחם הגדל של המוסדיים: "הם ימשיכו לגדול מבלי לשאת בסיכון שבניהול כספי הציבור. זה מצב של too big to fail".
גם שטרום השתמש במילים חריפות: "ההישג הגדול של בכר היה בהבנה שאי אפשר באמצעות כללים של חומות סיניות ורגולציה להתגבר על ניגודי עניינים. הרפורמה תחזיר חזרה את ניגוד העניינים בין המוסדיים שמנהלים לנו את החיסכון לבין האפיק הבנקאי – וזה בדיוק לחזור לנקודת המוצא. ניגוד עניינים אף פעם לא מגביר תחרות, הוא רק מעוות אותה".
אם הרגולטורים לשעבר התריעו מפני ריכוזיות חדשה, הרי שעמיתיהם הנוכחיים ביקשו לשכנע כי הפעם התמונה שונה. "החזקת המוסדיים בבנקים קטנים היא לא נסיגה מבכר, אלא מתן מענה להתפתחויות בשוק", אמר חחיאשוילי. "אנחנו יכולים לעצום עיניים, אבל האחריות שלנו היא לייצר מסגרת רגולטורית שמגנה על הציבור מבלי לחסום חדשנות. עולם ניגודי העניינים כבר קיים, כשהמוסדיים מחזיקים בחברות אשראי או בגופים חוץ־בנקאיים. השאלה היא איך מסדירים זאת. הפרק הכי גדול בדו"ח הוא ניגודי העניינים והמענה להם. הגדרנו שנכון לפקח גם על חברות החזקה פיננסיות – מה שלא קיים היום".
גל התייחס לשינוי המבני שחל: "מאז ועדת בכר קמו קבוצות פיננסיות מסוג חדש. חברות ביטוח ובתי השקעות הפכו לתאגידי החזקה רב־זרועיים שמחזיקים גם סוכנויות ביטוח, נכסים אלטרנטיביים וכרטיסי אשראי. זה מבנה שונה לחלוטין, שמחייב אותנו לוודא שהכלים הרגולטוריים מותאמים לעידן הזה". גל הוסיף: "דמי הניהול ירדו, אבל היקף עמלות הסוכנים גדל פי שלושה. זו בדיוק הדינמיקה שרפורמות מייצרות – הן פותרות בעיה אחת ומייצרות אחרת. לכן נדרש פיקוח חדש גם על מערך ההפצה, שם נמצא הפוטנציאל האמיתי לשיפור רווחת הצרכן". לדבריו, הרפורמות מצליחות רק כשהן נוגעות גם במערכות התמריצים, ולא רק במבנים הארגוניים.
זינגר אומנם עומד מאחורי רפורמת הבנקים הקטנים, אך תמך בחששות שהציגו קודמיו בתפקיד: "מדובר בבנקים בהיקף פעילות קטן מאוד, שלא יוכלו לעסוק בייעוץ ושיווק השקעות. זהו חריג שנועד לעודד יצירת בנקים קטנים, אך לא מלמד על הכלל, שצריך להותיר את ההפרדות המבניות שגובשו בעשורים האחרונים. מתן אפשרות ליצירת קונגלומרטים פיננסיים במודל ה־Giants 10 הוא כיוון שגוי, שעלול להחזיר את המשק עשרות שנים אחורה ולהפוך לארון הקבורה של המלצות בכר. רפורמת בכר סימנה תפנית היסטורית כשעברה מרגולציה קלאסית של פיקוח ואכיפה לפתרונות מבניים שביזרו את הכוח הפיננסי, צמצמו ריכוזיות וניגודי עניינים וחיזקו את התחרות מול הבנקים. דווקא על רקע ההישגים האלה, יוזמות שמבקשות כיום לרכז מחדש את הכוח אצל מספר קטן של גופים מחזירות אותנו 20 שנה אחורה".
