פרשנות
הכנסת שברה לסמוטריץ' ולאוצר את הכלי הניהולי המשמעותי ביותר
המכות שספג משרד האוצר במחלוקות על חוק ההסדרים אינן אירוע נקודתי, אלא סימן למציאות חדשה שבה חוק ההסדרים כבר אינו כלי חסין. המהלכים של יועמ"שית הכנסת שגית אפיק והח"כים חושפים את נקודות העיוורון של אגף תקציבים, ויאלצו את מהרן פרוזנפר לחשב מסלול מחדש לקידום רפורמות
ביום שלישי השבוע משרד האוצר חווה השפלה בוועדת הכנסת. נציגי המשרד בכלל, ונציגי אגף תקציבים בפרט, נאלצו לצפות כיצד מרוקנים את חוק ההסדרים מתוכן. רפורמה אחר רפורמה הוצאה מהחוק, וההמלצות של היועצת המשפטית של הכנסת, עו"ד שגית אפיק, התקבלו כמעט במלואן. מתוך 39 נושאים בחוק ההסדרים החליטה הוועדה לפצל 22 מהם; רק 17 נושאים נשארו בחוק ההסדרים, ורק ב־4 מקרים בניגוד להמלצת היועמ"שית (כשהדוגמאות הבולטות הן "מס רכוש" ו"רפורמת החלב"). בכל אחד מהנושאים נציג אגף תקציבים הסביר את החשיבות והדחיפות, אך רוחה של אפיק קבעה את הדיון, ומלבד הדברים שקריטיים ליציבות הקואליציה הכנסת זרמה עם אפיק. כך צעדים להגברת המאבק בהון השחור ורפורמות הנוגעות לתשתיות החשמל, הדלקים ושדות התעופה לא קודמו.
1. מבחינת אגף תקציבים, המתקפה של אפיק על חוק ההסדרים מוגזמת, נגועה בדווקנות, ויש אף שיאשימו אותה בכך שהיא מנצלת את העובדה שהקואליציה מעוניינת לרצות אותה כדי שתהיה "מאפשרת" יותר בחוק הגיוס. אפשר להבין את הסנטימנט של האגף נגד אפיק: במהלך הדיונים נהגה אפיק מפעם לפעם בציניות ובלגלוג כלפי נציגי האוצר. לדוגמה: "מעניין שההכנסות ממס רכוש מתכנסות 'במקרה בדיוק' לעלות של 'ריווח מדרגות המס'", היא הרשתה לעצמה לוותר על האיפוק שמאפיין בדרך כלל יועצים משפטיים בכנסת. לפעמים היה נדמה שהיא אחת מחברות הכנסת, והיא אף נאלצה להזכיר לאורחים בדיון כי אין לה זכות הצבעה.
לכן, מבחינת אגף תקציבים, ריקון חוק ההסדרים בוועדה הוא אירוע נקודתי וחד־פעמי, והדרך לטפל בו היא להמשיך באותה דרך ולקוות שבפעם הבאה יצליחו לסגור דיל טוב יותר עם אפיק על היקף חוק ההסדרים. אלו ממשרד האוצר שניחנו במידה רבה יותר של ביקורת עצמית יודו שהפעם הייתה הגזמה מסוימת ביחס לכנסת: האיחור בהגשת התקציב ועקיפת יו"ר הכנסת. אך גם הביקורתיים אינם סבורים שיש צורך לחשוב מחדש לעומק על תחליפים ושינויים לחוק ההסדרים.
2. באגף תקציבים יודעים להסביר בצורה משכנעת כי "חייבים" את חוק ההסדרים. בלי חוק ההסדרים שצמוד לתקציב אין שום אירוע שמכנס את הממשלה לקדם רפורמות, או בניסוח מהותי יותר: רפורמות כלכליות, גם אם אינן פיסקאליות, הן חלק מתוכנית העבודה השנתית של הממשלה, והן מותאמות לתקציב. ניסוח מפורסם אחר ששגור בקרב אנשי האגף ובוגריו הוא כי "אין רפורמה ממשלתית משמעותית שעברה לא דרך חוק ההסדרים". בעוד שקל להתווכח עם הניסוח האחרון — שכן רפורמות דרמטיות כמו מתווה הגז, חוק הריכוזיות (הפרדה בין אחזקות ריאליות לפיננסיות), חוק נתוני אשראי ואפילו חלקים רבים מחקיקת המטרו קודמו שלא במסגרת חוק ההסדרים — הרי שבניסוחים הראשונים יש מידה רבה של אמת: הממשלה אינה מכירה דרך אפקטיבית להעביר מסה של רפורמות שלא במסגרת חוק ההסדרים.
3. אבל לאנשי אגף תקציבים יש שתי נקודות עיוורון בנוגע לחוק ההסדרים. הראשונה היא המציאות. עו"ד שגית אפיק אינה לבד. היא מתבססת על פסיקות של בית המשפט העליון שביקרו את חוק ההסדרים, ובכלל, לאפיק יש כריזמה והשפעה שאינן ניתנות לערעור. המורשת שהיא מתווה כעת תישאר בכנסת שנים ארוכות, כך שהביקורת על חוק ההסדרים אינה צפויה להיפסק. התפיסה של האוצר שלפיה "נקדם רפורמות מבניות על סמך היכולות הבין־אישיות שלנו מול היועמ"שית" היא תפיסה רעועה מדי. אנו זקוקים ליותר ודאות ויותר סדר כדי לשקם את המשק.
נקודת העיוורון השנייה היא העובדה שכבר כיום פרקטיקת החקיקה דרך חוק ההסדרים יוצרת נזקים. מכיוון שאפיק מקדמת רק חקיקה שנראית דחופה, והאוצר מקדם חקיקה רק דרך חוק ההסדרים, חקיקת תשתית ארוכת טווח נדחית לרגע האחרון. כך, לדוגמה, בחוק ההסדרים הנוכחי אושרה חקיקה שתאפשר הקמת "מטמנות" חדשות — כי זה ממש דחוף, שכן החלה תופעה של שריפת פסולת. לעומת זאת, חקיקות הנוגעות לדלקים ולשדות תעופה הוצאו מחוק ההסדרים. גם בנוגע לפסולת עצמה, לאוצר הייתה חקיקה מבנית שביקשה להסדיר את "משק הפסולת", אך זו הוצאה מחוק ההסדרים, וספק רב מה יהיה בגורלה.
כלכליסט שוחח עם אנשי אגף תקציבים בעבר ובהווה, וכולם מתקשים מאוד לצאת מהביקורת הנקודתית על אפיק ולנסות לחשוב כיצד מתנהלים תחת המציאות החדשה שבה חוק ההסדרים לא יימשך כבעבר. דווקא כאן ייתכן שהממונה החדש על התקציבים, מהרן פרוזנפר, יוכל להביא רוח רעננה. נזכיר שסמוטריץ' בחר בפרוזנפר דווקא משום שלא גדל באגף תקציבים. לעובדה זו יש כמובן חסרונות, אך ייתכן שבכל הנוגע לשימוש בחוק ההסדרים יוכל פרוזנפר להציע גישה חדשה — גישה שבה מרחיבים מעט את ארגז הכלים של האגף: לא רק חקיקה דרך חוק ההסדרים, אלא גם חקיקה בהסכמה במהלך השנה. יש להדגיש כי כבר כיום משרד האוצר משתף את המשרדים האחרים בתהליך כתיבת חוק ההסדרים הרבה יותר מבעבר, אך אם היקפי חוק ההסדרים יוגדרו בצורה ברורה יותר, יהיה אפשר להמשיך במגמה זו.
4. כדאי לסיים בכמה הצעות פרקטיות. אין ספק שצריך להתחיל באסדרה ברורה יותר של מה לגיטימי שייכנס לחוק ההסדרים. כיום המצב הוא שמבחינת הכנסת שום דבר אינו קשור לחוק ההסדרים — גם צעדים פיסקאליים מובהקים כמו מס רכוש ודיווח על מעלימי מס, ומבחינת הממשלה אין דבר שאינו קשור לחוק ההסדרים — גם מיקומם של תמרורי תנועה. התפיסות הקוטביות הללו אינן צריכות להימשך, וייתכן שנכון לעגן בנוהל מוסכם בין הצדדים מה בפנים ומה בחוץ. כך, לדוגמה, נושאים שהם במרכז תשומת הלב הציבורית, כמו מתווה הגז והריכוזיות בזמנם, יקודמו גם ללא חוק הסדרים. לחלופין, הכנסת תתחשב בכמות החוקים שהאוצר העביר במהלך השנה בהליך חקיקה רגיל, מכיוון שהממשלה לחוצה לטפל בהם בכל מקרה.
שינוי נוסף שמומלץ לבחון הוא הגשת חוק ההסדרים "בטפטופים" לכנסת — כלומר, לקבוע שחלק מחוק ההסדרים יונח 120 או 150 יום לפני תחילת שנת התקציב. הצעה זו תאפשר לממשלה להעביר חוקים מורכבים ושנויים במחלוקת בכנסת מבלי לאבד את "שוט התקציב", שכן ההצבעה הסופית על החקיקה תהיה יחד עם התקציב. מה שבטוח הוא שעל מנהל אגף תקציבים החדש, פרוזנפר, להפנים שהסביבה השתנתה — וחוק ההסדרים שהיה הוא לא חוק ההסדרים שיהיה.
