דו"ח המבקר
תשלום כפול וניגוד עניינים: יועצי משכנתאות גבו שכר טרחה של יותר מ-10% מהמשכנתא
חברות לייעוץ משכנתאות גבו שכר טרחה מופרז בענף שבו שיעור המסתייעים ביועצים זינק ל-61%, בעוד השוק פועל בוואקום רגולטורי מוחלט וללא כל פיקוח; עוד עולה כי הפיקוח על הבנקים נכשל בבלימת מבצעי הסבסוד של הקבלנים ואי הכללת נתוני הגמ"חים במערכת נתוני האשראי מקשה על הערכת הסיכונים בשוק המשכנתאות
חברות לייעוץ משכנתאות גבו במקרים חריגים שכר טרחה בגובה של 10% מסך המשכנתא בתוספת מע"מ, סכום שבפועל יכול להגיע ליותר מ-100 אלף שקל בעסקה ממוצעת, כך עולה מדו"ח מבקר המדינה שמתפרסם היום (ד'). הנתונים מציגים כיצד היעדר האסדרה בשוק המשכנתאות הותיר את ציבור רוכשי הדירות חשוף לגביית שכר טרחה מופרז וליעוץ מוטה, בענף שבו פועלים כיום כ-2,000 עד 2,500 יועצי משכנתאות ושיעור המסתייעים בהם זינק ל-61% בשנת 2025.
אמנם חלק הארי של המשכנתאות כיום נלקחות מהבנקים, שלהם אסור להציע תגמול ליועצי משכנתאות, אך בשנים האחרונות חלקן של החברות החוץ-בנקאיות עולה בהתמדה. כיום אין כל איסור על החברות להציע עמלות ופרסים שונים ליועצי משכנתאות, ואין כל אסדרה שתחייב אותם לשקף ללקוח ניגודי עניינים, תאסור עליהם לקבל תשלום בנוסף מהגוף החוץ-בנקאי, או תפקח על מקצועיותם — וכל זאת בענף שבו מתבצעות העסקאות הפיננסיות המשמעותיות ביותר בחייהם של משקי הבית. "המשכנתא אינה רק מוצר בנקאי, אלא תשתית קיומית ליציבותו הכלכלית של משק הבית בישראל", נכתב בדו"ח.
מצוקה זו מתעצמת לנוכח הפילוח המעמדי של הצרכנים: ביישובים המאופיינים ברמה סוציו-אקונומית נמוכה שיעור המסתייעים ביועץ חיצוני מגיע ל-73%, בעוד שביישובים ברמה גבוהה הנתון עומד על 56%. המבקר מציין כי קבלת שירות מאדם שאינו מוסמך מובילה לנזקים כלכליים ומשפטיים העלולים לעלות ללקוח מאות אלפי שקלים, בעוד שבהיעדר רגולטור, לתלונות הציבור אין כיום כל כתובת ממשלתית.
הדינמיקה הנוכחית מייצרת עיוות תמריצים, שכן היועץ נהנה ממודל תגמול כפול: הוא גובה תשלום ישיר מהלקוח עבור ייעוץ שנחזה כאובייקטיבי, ובמקביל מקבל מחברות האשראי החוץ-בנקאי והגופים המוסדיים תגמול המבוסס על עמלות, פרסים, מתנות, וטיסות לחו"ל בגין הפניית הלקוחות, כפי שנחשף בכלכליסט. מנגנון פיננסי זה מטה את ההמלצות באופן מובנה לעבר האפיק החוץ-בנקאי והמוסדי, שעלויות הגיוס שלו גבוהות יותר והוא מתאפיין בריביות גבוהות מאלו הנהוגות במערכת הבנקאית, שבה חלות חובות כגון פרסום תעריפוני עמלות, מנגנון אחיד להצגת עלות האשראי וחובה להציע "סלים אחידים" להשוואה, בעוד שבשוק החוץ-בנקאי שורר חוסר שקיפות נאותה בעמלות פתיחת תיק.
הצורך באסדרת המקצוע הועלה עוד משנת 2017, ובנובמבר האחרון אישרה ועדת השרים לענייני חקיקה הצעת חוק להסדרת הענף תחת משרד המשפטים, המקודמת כיום בוועדת הכלכלה, לצד מהלכים ברשות שוק ההון לאיסור מתן תמריצים כלכליים ליועצים.
למרות המעורבות הגבוהה של יועצי משכנתאות, שאמורים לייצר תחרות ולשפר את כוח המיקוח של הלווים, ממצאי הדו"ח מציגים פרדוקס צרכני ואובדן של כוח המיקוח בשוק. רק 37% מרוכשי הדירות בישראל שנטלו משכנתא בשנת 2024 פנו ליותר מבנק אחד לקבלת הצעת מחיר, נתון המטיל בספק את הצלחתה של רפורמת השקיפות הצרכנית שהוביל בנק ישראל באוגוסט 2022. הרפורמה נועדה להגביר את התחרות באמצעות חיוב הבנקים להציע לצרכנים שלושה "סלים אחידים" בעלי הרכבי מסלולים זהים, שיאפשרו השוואה פשוטה וברורה. אלא ששיעור הלווים שביצעו השוואה בפועל דווקא ירד ל-37% בשנת 2024, בהשוואה ל-44% בשנים 2015–2017, טרם החלת הרפורמה. המשמעות היא שב-63% מהמקרים הלווים לקחו הצעה מבנק אחד בלבד ללא שום תהליך תיחור — נתון מפתיע במיוחד כשניתן היה לצפות שיועץ המשכנתאות יקבל הצעת מחיר ממספר גופים. ממצאים אלו מעלים את החשש שהפיקוח על הבנקים לא הצליח לעצב מגרש משחק מיטבי עבור הציבור, בענף שבו 93% מהמשכנתאות מועמדות בידי ארבעה בנקים בלבד.
בנוסף, מהנתונים עולה כי ב-98% מהמשכנתאות הלווים ויתרו על הסלים האחידים ונטלו סל מותאם אישית שהציעו להם יועצי המשכנתאות או הבנקים. לכן, מבקר המדינה מסיק כי עולה ספק לגבי מידת התרומה של הסלים האחידים ליכולת ההשוואה והתיחור של הלווים, ולא נמצא כי הפיקוח על הבנקים בוחן האם הם תורמים לשקיפות ולפשטות עבורם.
בצד כשלי השוק הצרכניים, מבקר המדינה מציג בדו"ח נורות אזהרה לגבי רמת הסיכון המערכתית בשוק האשראי לדיור והרגולציה של הפיקוח על הבנקים. מגבלת שיעור ההחזר מההכנסה, שנועדה למדוד את היחס המרבי המותר בין ההחזר החודשי לבין ההכנסה החודשית הפנויה נטו של הלווה, נותרה קפואה על רמה של 50% משנת 2013, כאשר בשיעור של מעל 40% הבנקים נדרשים להקצות יותר הון כנגד העמדת ההלוואה. שיטת החישוב הישנה ("חלופת הלוואה") יצרה עיוות כאשר לווה ביקש לקחת הלוואה נוספת על נכס קיים, שכן הבנק בדק את עומס ההחזר רק ברמת ההלוואה הספציפית החדשה, מבלי לשקלל יחד את סך ההלוואות הקודמות שרובצות על אותו הבית.
כתוצאה מכך, שיעור ההחזר הרשמי של הלקוח יכול היה להיראות נמוך ותקין על הנייר, למרות שבפועל עומס החובות האמיתי שלו על הנכס רק הלך ועלה. הפיקוח על הבנקים עצמו הגיע למסקנה באפריל 2025 כי המגבלה הזו אינה אפקטיבית, אך עדכן את הנוהל רק בפברואר 2026. החישוב המעודכן, המבוסס על "חלופת הנכס" וייכנס לתוקף ביולי הקרוב, יחייב את הבנקים לחבר יחד את כל ההלוואות שנלקחו עבור אותו הבית, ובכך ימנע את ההטיה הרישומית הזו. עם זאת, המבקר מציין כי בעולם המערבי נהוג מדד מקיף בהרבה בשם DSTI (יחס שירות חוב להכנסה), המשקלל את כלל החובות החודשיים של הלווה — כולל הלוואות לרכב או התחייבויות בכרטיסי אשראי — כדי להציג את נטל החוב הריאלי של משק הבית.
הפיקוח על הבנקים נכשל בבלימת מבצעי הסבסוד של הקבלנים
משרד מבקר המדינה מבקר בדו"ח שמתפרסם היום (ד') על שוק המשכנתאות את פעולות הפיקוח על הבנקים לבלימת הזינוק במבצעי סבסוד הקבלנים שהחלו ב-2023. לפי הדו"ח, מהלכי הפיקוח שבוצעו בין השנים 2023 ל-2025 – ובהם העברת מסרים וגיבוש מתווה וולונטרי מול המערכת הבנקאית – לא צלחו והסיכון לא הופחת, ובפרט, המבקר מעלה כי הפיקוח על הבנקים לא הגביל את מבצעי הסבסוד.
המבקר מציין כי היעדר הליך חיתום בנקאי מסודר בשלב המכירה הראשוני מייצר עיוות, שכן עסקאות נסגרות מול לקוחות שאינם בעלי יכולת כלכלית מוכחת, המתפתים להנחה המימונית הגלומה במבצעים אלו. עוד נטען בדו"ח כי נכון לאוקטובר 2024 שיעור הדירות שנמכרו בדחייה משמעותית עמד על כ-28% מתוך מלאי הדירות הנמכרות בפרויקטים הנמצאים בליווי בנקאי, בעוד שההנחה המימונית הגלומה במבצעים אלו (עסקאות מסוג "20/80" או "10/90" לצד העמדת הלוואות בלון בסבסוד הקבלן) מוערכת בטווח שבין 123.5 אלף שקל ל-163.1 אלף שקל, שהם כ-5.3% ממחיר הנכס.
שלהי שנת 2023 סימנו את תחילתו של גל הטבות מימוניות זה, שנועד להניע את הפעילות בשוק הדיור על רקע ההאטה בביקוש תוך הימנעות מהורדה רשמית של מחירי הדירות, כאשר בחודשים הסמוכים ליוני 2024 חצו מבצעי העידוד הללו רף של 60% מכלל העסקאות שבוצעו בשוק. עם זאת, יש לציין כי כחלק מהתערבותו בשוק במרץ אשתקד, קבע המפקח על הבנקים דני חחיאשוילי כלים שמייקרים העמדת אשראי להלוואות סבסוד מעל שיעור מסוים.
מנגד, בפיקוח על הבנקים ובבנק ישראל דוחים מכל וכל את ממצאי מבקר המדינה ומסרו בתגובה: "שוק המשכנתאות חשוב מדי מכדי שיידון בדוח לא מקצועי, רצוף שגיאות וסתירות". בפיקוח על הבנקים מציינים מספר דוגמאות. בתגובתם הם טוענים: "המבקר כותב, כי צעדי הפיקוח “לא צלחו” והיקף האשראי המצטבר בהלוואות בסבסוד קבלנים קפץ פי 18.5 מכ- 453 מיליון שקל בדצמבר 23 לכ-8.4 מיליארד שקל באוגוסט 25. בפועל, מדובר בניתוח שגוי מתודולוגית, המשווה נתון חודשי לנתון מצטבר. מעבר לכך, הקביעה מתעלמת ממכלול הצעדים שננקטו ובהם זיהוי מוקדם של הסיכונים, מעקב שוטף, העברת מסרים למערכת הבנקאית וגיבוש מתווה הדרגתי צעדים שאותתו לשוק, אפשרו למידה והערכה ומנעו זעזועים חדים. הצגתם ככישלון מעידה על אי-הבנה של האופן שבו רגולציה פועלת בפועל ואף עלולה להוביל לתובנות שגויות באשר למדיניות הנדרשת ולנזקים למשק".
דוגמא נוספת שמעלים בפיקוח היא כי "המבקר קובע שאין לפיקוח נתונים מספקים – למשל על היקף הלוואות בסבסוד קבלנים. בפועל, הפיקוח על הבנקים מקבל מידע שוטף ברמה חודשית על פעילות זו. 3. המבקר כותב כי אין לפיקוח נתונים קריטיים על סיכון, אך הוא מוזמן לאתר בנק ישראל ולמצוא את הנתונים האלה. בנק ישראל והפיקוח על הבנקים ימשיכו לפעול באופן מקצועי, מאוזן ואחראי לשמירה על יציבות והוגנות המערכת הבנקאית ובפרט תוך מעקב שוטף ומעמיק אחר ההתפתחויות בשוק המשכנתאות ונקיטת צעדים בהתאם לצורך".
מבקר המדינה מתייחס בדו"ח גם לכשלים תהליכיים וקבלת החלטות נטולת בסיס נתונים אמפירי במועצה הלאומית לכלכלה. במאי 2025 הוקם צוות ממשלתי בראשות ראש המועצה הלאומית לכלכלה לבחינת מעורבות הבנקים בקביעת מחירי הדיור. הצוות הגיע למסקנה שהוצגה ביולי 2025, ולפיה המערכת הבנקאית מונעת מהקבלנים להוריד את מחירי הדירות בפרויקטים, ובהתאם לכך המליץ לאסור על הגופים המממנים לכלול בהסכמי ליווי התניות חוזיות המתייחסות לשינויים במחירי הדירות לאחר ההתקשרות. אלא שמשרד מבקר המדינה קובע כי מסקנה זו של הצוות לא התבססה על נתונים אמפיריים, ולא בחנה באופן מבוסס את מהותיות ההשפעה של סעיפים אלו על מחירי הדיור.
יזם המבקש לקבל ליווי מימוני לפרויקט בנייה מגיש לבנק המלווה דוח אפס המציג את הכדאיות הכלכלית ואת מחירי הדירות המתוכננים, וממנו הבנק גוזר אמות מידה פיננסיות והתניות על רווחיות היזם במטרה להגן על כספי הלווים והרוכשים ולגדר את סיכון האשראי. כאשר תנאי השוק משתנים והיזם מעוניין להוריד את מחירי המכירה מעבר לרף שנקבע, הדבר משנה את זרם ההכנסות הצפוי ומחייב את היזם לקבל את אישור הבנק או לעדכן את תנאי הליווי, לרוב באמצעות העמדת הון עצמי נוסף ככרית ביטחון.
כשל תהליכי חריף יותר שמצביע עליו המבקר נוגע לתוכנית סבסוד המשכנתאות שקידמה המועצה הלאומית לכלכלה החל מאוקטובר 2025. התוכנית, שנועדה לתת מענקים ממשלתיים למי שרכשו דירות עד סוף שנת 2022, מבוססת על מנגנון פיצוי בגובה של 75% מהעלייה בתשלומי המשכנתא החודשיים שנגרמה בשל עליית הריבית, בניכוי שיעור האינפלציה, כאשר עלות המהלך נאמדת בכ-2 מיליארד שקל לשנה ובסכום כולל של כ-10 מיליארד שקל על פני חמש שנים.
אולם המועצה ניהלה את המהלך כולו לבדה: בנק ישראל ומשרד האוצר לא היו שותפים בשום שלב בגיבוש ההצעה המקורית, ומודרו לחלוטין מניסוח תזכיר החוק שהופץ לציבור בינואר 2026. התנהלות חד-צדדית זו עומדת בסתירה לעמדותיהם המקצועיות של הרגולטורים הפיננסיים: בנק ישראל התנגד לחוק וקבע בחוות דעת רשמית כי "הפיצוי ניתן לאלו שלא נפגעו", שכן בעל משכנתא ממוצע צבר יתרון עושר של כ-200 אלף שקל לעומת שוכר בעל הון עצמי זהה בשל עליית מחירי הדירות, והזהיר כי מתן רשת ביטחון ממשלתית בדיעבד מנטרל את המדיניות המוניטרית המבקשת לייקר את האשראי כדי לקרר ביקושים. גם משרד האוצר הגדיר את היוזמה כצעד רגרסיבי וחסר אחריות תקציבית המייצר סיכון מוסרי קשה, המאותת ללווים כי המדינה תחלץ אותם אם ייטלו הלוואות במינוף גבוה מדי.
אי הכללת נתוני הגמ"חים במערכת נתוני האשראי מקשה על הערכת הסיכונים בשוק המשכנתאות
"אי הכללת נתוני הגמ"חים במערכת נותני אשראי מונעת תמונה מלאה על רמת המינוף של משקי הבית, דבר המקשה על הערכת הסיכונים המערכתיים בשוק האשראי הפרטי ובפרט בשוק האשראי לדיור", כך קובע המבקר.
מודל המימון במגזר החרדי נשען על מבנה תלת-שכבתי ייחודי המורכב ממשכנתא בנקאית מוסדית, אשראי משלים חוץ-בנקאי, ונדבך שלישי של גמ"ח קהילתי. לפי מבקר המדינה, מנגנון הגמ"ח הקהילתי פועל כך שהלוואות אלו ניתנות לטווח קצר וללא ריבית, אך הן מחייבות רכיב החזר חודשי גבוה במיוחד בשל תקופת הפירעון הקצרה. מכיוון שאשראי קהילתי זה אינו מדווח למערכת נתוני האשראי המרכזית, הוא נותר סמוי מעיני הבנקים בעת שהם בוחנים ומאשרים את בקשת המשכנתא הרשמית. כתוצאה מהנדסת מינוף זו, הבנק המלווה מעריך את יחס ההחזר ואת שיעור המימון של הלווה על בסיס נתונים חלקיים בלבד, בעוד שבפועל, המינוף הריאלי של משקי הבית החרדיים עשוי לחרוג משמעותית מרף המקסימום המותר של בנק ישראל, העומד על 75% לדירה יחידה ו-50% לדירה להשקעה. בשורה התחתונה, מבקר המדינה מעלה חשש כי מתחת לנתונים הרשמיים, שגם כך מעלים חשש ביחס לאפשרות למשבר בענף, מפעפע משבר עמוק עוד יותר בשל פעילות הגמ"ח.
במקביל לחוסר השקיפות בהיקף החוב הריאלי, נתוני הדו"ח מצביעים על עומס החזר מאמיר ביישובים החרדיים. בשנים 2020–2022 נרשם ביישובים אלו גידול ממוצע של 13.5% בגובה ההחזר החודשי של המשכנתאות — שיעור צמיחת חוב גבוה יותר מהגידול שנמדד ביתר היישובים היהודיים (12%) וגבוה מהממוצע בכלל המגזרים במדינה. הסיבה לכך קשורה בין היתר לחשיפה למסלול הפריים: מבדיקת כלכליסט עולה כי שיעור החשיפה של משקי בית חרדים למסלול הפריים בעת תחילת העלאות הריבית במשק ב-2022 עמד על 45-50% לעומת 38-40% במשקי בית שאינם חרדים.
בימים אלו מקדם יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה אבי שמחון הצעת חוק שנויה במחלוקת לפיה המדינה תפצה משקי בית שספגו התייקרות בהחזרי המשכנתא בעקבות העלאת הריבית. כנגד הצעה זו נטען כי היא תסייע בראש ובראשונה למשקי הבית החרדים.
לצד הכשלים המבניים והחזרי החוב המאמירים במגזר החרדי, דו"ח המבקר מתייחס לחנק הפיננסי באשראי לדיור בחברה הערבית. לפי ממצאי הדו"ח, היקף המשכנתאות הניתנות למגזר הערבי עומד על כ-2% בלבד מכלל המשכנתאות בישראל בעשור האחרון – נתון נמוך באופן חסר פרופורציה ביחס לחלקו של המגזר בכלל האוכלוסייה, העומד על 20.3%. המבקר מציין כי כשל עמוק זה נובע משילוב מורכב של חסמים סטטוטוריים, דוגמת בעיות ממושכות ברישום מקרקעין, מאפיינים תרבותיים ייחודיים של בנייה עצמית, ופערי נגישות פיננסית מובנים.
היעדר הנגישות הממוסדת ויצירתו של "שטח מת" רגולטורי מצד בנק ישראל גוררים השלכות קשות על הצרכן הערבי: הדו"ח מעלה כי 73% מהלווים במגזר מאולצים לשכור יועצי משכנתאות פרטיים כדי לצלוח את ההליך, ובמקביל הם סובלים מאפליה מובנית בגובה הריבית במסלול הפריים.
התוצאה של חסימת ערוצי האשראי המוסדרים היא דחיפתם של תושבים רבים להסתמכות על הלוואות צרכניות יקרות ולאפיקי מימון אלטרנטיביים בשוק האפור, המאופיינים בריביות פראיות. במשרד מבקר המדינה מזהירים בחריפות כי מציאות פיננסית עגומה זו מהווה קרקע פורייה לצמיחתה של פשיעה כלכלית גואה, ומגבירה באופן ישיר את מעורבותם של גורמים פליליים ואירגוני פשיעה בחברה הערבית.
