פרשת הרוגלות
"ב–40% מתוך מאות מטרות שהודבקו ברוגלה נשאב מידע אסור"
המשטרה חדרה לטלפון של אזרחים באמצעות תוכנות ריגול בניגוד לחוק; כלי האזנת הסתר הותקנו גם על ניידים של יעדים תמימים, ללא צו מתאים מבית משפט, תוך פגיעה בקטינים ובקורבנות עבירה; המשטרה הפעילה את פגסוס של NSO מאות פעמים והשתמשה בחומרים האסורים; היא הטעתה את בתי המשפט והסתירה מידע מהפרקליטות; היועמ"ש לא טרח לברר מה מתרחש מתחת לאפו. דו"ח המבקר צריך להדאיג כל אזרח
הדו"ח המיוחד של מבקר המדינה חושף את השיטה שאיפשרה למשטרה לחדור לטלפונים של אזרחים באמצעות תוכנות ריגול (רוגלות) ובניגוד לחוק, ומבקר בחריפות את אופן הפיקוח עליה.
למעלה מ־1,000 התקנות של רוגלות בוצעו בתקופה הרלבנטית לבדיקת המבקר. המבקר לא בדק את כל ההתקנות הללו אלא דגם מתוכן. אבל די היה בדגימות הללו כדי לאתר "19 מקרים, מהשנים 2019–2021, שבהם המשטרה ביצעה התקנות אסורות או שחוקיותן מוטלת בספק (התקנה של כלי טכנולוגי כלפי יעד תמים בשל טעות אנוש, התקנה של כלי טכנולוגי ללא צו מתאים, התקנה של כלי טכנולוגי ללא צו תקף)", נכתב בדו"ח. "נוסף על כך, אותרו בביקורת חמישה מקרים שבהם התברר בדיעבד כי המשטרה ביצעה התקנה אסורה בחוסר סמכות או תוך חריגה מסמכות (שימוש במתווה התקנה פסול, שימוש בכלים טכנולוגיים לפני אישורם המשפטי)".
לפי הדו"ח, לאחר שתוכנת הריגול פגסוס של חברת NSO (שנקראה בקוד המשטרתי "סייפן") ודומות לה הותקנו במכשירים הניידים, למרות שהדבר אינו מותר לפי דין, הן שאבו מהנייד מידע "אגור" שכבר נמצא בו. חלק מהמידע בניידים, כגון רשימת אנשי קשר, אפליקציות ופתקים, למשטרה בכלל היה אסור לשאוב, ודאי שלא לעיין בו או להשתמש בו – כך קבע המבקר.
לפי הדו"ח, קיימים 14 סוגי מידע על טלפונים ניידים שהמשטרה חיטטה בהם. ב־40%(!) ממאות ההדבקות של אזרחים ברוגלות נשאב מהטלפון סוג מידע (אחד מתוך שלושה סוגים, שלא פורט מהם) שהיה אסור לשאוב אותו. זה קרה למרות שהאיסור לשאוב את המידע הזה היה ידוע מראש לשוטרים.
לגבי פגסוס של NSO, שלפי תחקיר כלכליסט היתה אחת הרוגלות שהוכנסה לשימוש המשטרה באופן לא חוקי ואפשרה פגיעה חמורה בפרטיות, כתב המבקר כי "מ־2016 השתמשה המשטרה בכלי טכנולוגי מסוים מאות פעמים בלי שהשימוש בו הוסדר בחקיקה; בלי שהוא נבחן ואושר על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה; בלי שהמשטרה קיימה דיון משפטי עקרוני בנושא עם גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. בין היתר, בינואר 2016 פירט גורם מקצועי בחטיבת הסייבר במסמך פנימי את כל סוגי התוצרים המתקבלים בכלי זה במטרה לקבל אישור משפטי לקבלתם. בפירוט נכללו כעשרה תוצרים ויכולות אסורים, אולם אלו לא נוטרלו".
בניגוד לטענת מררי, המבקר חושף שימוש נרחב בחומרים
האירועים בדו"ח המבקר התרחשו בשנים שבהן המשנה ליועמ"ש לעניינים פליליים, עו"ד עמית מררי, פיקחה על תחום האזנות הסתר (2017-2023). באופן מוזר, מררי גם מונתה לעמוד בראש צוות בדיקה פנימי במשרד המשפטים שבדק את פעילות הרוגלות במשטרה. בדו"ח שפרסם צוות מררי נטען כי המשטרה עשתה שימוש זניח בלבד בחומרים שנשאבו.
כעת ממצאי המבקר סותרים את הטענה הזו במפורש. לפי בדיקת המבקר, חלקים נרחבים מהחומר האסור שנאסף גם הופק ממחשבי המשטרה, השוטרים עיינו בו ואף עשו בו שימוש לצורכי מודיעין או חקירות. "המשטרה השתמשה בכלי טכנולוגי מסוים, המיועד לאיסוף תוצרי האזנת סתר ככלי תומך בהפקת תוצרים, שאִפשר הפקת תוצרים אסורים ושימוש בהם", כתב המבקר.
המבקר פירט כי "מתוך 12 יעדי האזנה שמשרד מבקר המדינה בדק את השימוש בתוצרי האזנת סתר שנאספו לגביהם באמצעות כלי מסוים, בנוגע ל־11 מהם המשטרה ביצעה לכל הפחות פעולה אחת אסורה כלפי תוצרי האזנה - ייצוא התוצרים, עיון בהם, הפקתם בפועל, שימוש בתוצרי ההאזנה או ביצוע התקנה של כלי טכנולוגי תוך שימוש בתוצרי האזנה אלו". במילים פשוטות, כמעט בכל המקרים שבהם נאספו החומרים, המשטרה גם עשתה בהם שימוש אסור.
המבקר הוסיף: "כמו כן נבחנו עוד 7 יעדים נוספים (אזרחים שהודבקו ברוגלה, ת.ג) שבהם, לפי מסמכים שהחזיקה המשטרה, עלה חשש שנעשו הפקה או שימוש בתוצרי האזנה שאיסופם אסור. מתוכם אותרו 3 יעדים שבהם בוצעו הפקה ושימוש אסורים בתוצרים אסורים. בסך הכול אותרו 14 יעדים שבהם נעשה שימוש בתוצרי האזנה שאיסופם אסור ב־10 פרשיות ותיקי חקירה, ואילו ביחס ל־5 יעדים לא אותרו אינדיקציות לביצוע הפקה ושימוש אסור".
מטעים את בית המשפט ומאזינים ליעדים תמימים
קביעות אלה בדו"ח סותרות במפורש את טענת ראש אגף החקירות והמודיעין לשעבר במשטרה, ניצב יגאל בן שלום, לאחר פרסום התחקיר, ולפיה "הנרטיב שהמשטרה משתמשת באמצעים כלפי אזרחים תמימים – לא אמין בעליל".
דבריו של בן שלום לא נסתרו על ידי "צוות מררי" שהקים משרד המשפטים, אך כעת הם מתבררים כעוד חלק במכונת ההכחשה המשטרתית. הרוגלות וכלי האזנות סתר, כפי שכתב המבקר במפורש, הותקנו על ניידים של יעדים תמימים ללא צו מתאים או צו בתוקף מבית משפט, ותוך עקיפה של מנגנון האישורים מראש בתוך המשטרה או בפרקליטות.
איך מתקבל אישור להתקין רוגלה בטלפון של יעדים תמימים? המבקר מסביר: "בהיתר האזנת סתר מצוין תיאור זהותו של יעד ההאזנה - האדם שכלפיו מופעלת ההאזנה. לפיכך, האזנת סתר נעשית למול חשודים בביצוע העבירות שביסוד הבקשה, ולמול אנשים שאינם חשודים בביצוע עבירה ('מואזנים', למשל שותף עקיף, עד, מעורב וקורבן עבירה)".
המבקר קבע כי המשטרה מגישה לא פעם את הבקשות לאישור השופטים עם מידע רב מדי, מעורפל או חלקי, וכך יוצרת מצב שבו "אין בפני בית המשפט בקשה ובה מרוכזים כל יעדי ההאזנה בראש טופס הבקשה – חשודים ומואזנים. הבקשות היו נרחבות מדי ברישום העבירות ועילת ההאזנה, ולא שיקפו את הצורך הענייני והברור בהאזנת הסתר. דפוס התנהלות זה הפך את הליך מילוי הבקשה לתהליך טכני, אף שמדובר בהליך מהותי ורגיש".
המבקר הוסיף כי "הגשת הבקשות באופן זה פוגעת ביכולת של בית המשפט לבחון את מהות הבקשות ואת נחיצותן. חשיבות רישום נאות של יעדי האזנה מתחדדת לנוכח מקרים שבהם המשטרה הצהירה על כוונה להאזין לצבר של יעדי האזנה, אך לא מימשה כוונה זו, ובכך היא עלולה היתה להטעות את בית המשפט בשל דרך מילוי הבקשות. יוצא אפוא כי הבקשות לא ענו על השאלות - לָמָּה צריך להאזין? למי צריך להאזין? והאם העבירות המיוחסות ליעד ההאזנה חמורות דיין כדי להצדיק את הפגיעה בפרטיותו?".
מי נפגע משיטות העבודה הפסולות של המשטרה? לפי דו"ח המבקר מדובר בין היתר גם על קטינים, על בעלי חיסיון לפי חוק כמו עורכי דין ורופאים ועל עובדי ציבור ופוליטיקאים. "דפוס הפעולה של המשטרה ברישום הבקשות פוגע במיוחד בשותפים עקיפים, בקורבנות עבירה ובקטינים", כתב המבקר. "זאת, משום שהמשטרה לא נדרשה לפרט מה הם הטעמים המיוחדים להאזנה דווקא לגורמים אלו ולא למעורבים אחרים בפרשייה; האם האזנה זו מצדיקה פגיעה במי שזכאים להגנה מוגברת מפני פגיעה בפרטיותם; או מדוע יש להעדיף פעולת חקירה זו על פני חלופות חקירה אחרות".
המבקר הדגיש עוד כי "חרף השימוש ההולך וגובר של קטינים במכשירי קצה (ניידים, ת.ג) שהם אמצעים מואזנים פוטנציאליים, המשטרה לא הסדירה בנהליה הגנה ייחודית לקטינים לאור מעמדם בדומה להגנות שמעניק להם החוק בשלבי החקירה, המעצר והחיפוש וכן הליכי העדתם".
והיו כאמור עוד נפגעים. "יש בקשות להאזנת סתר שמגלמות רגישות רבה ופוטנציאל פגיעה משמעותי הנובע מסיבות שונות: המעמד של יעד ההאזנה (נבחר ציבור או עובד ציבור, ת.ג), טיב העבירות המיוחסות לו (אלימות וסיכון הציבור, ת.ג), האזנה ממושכת, מקום ביצוע ההאזנה ודחיפות ההאזנה. חרף חריגותן, המשטרה עקפה בחלק מהמקרים את מנגנוני אישור הגשת הבקשות הללו והפחיתה מבכירות הדרג הנדרש לאשר את הבקשות; כמו כן, הפרקליטות והמשטרה לא הקפידו על תיעוד האישורים הנדרשים".
מי הוצא ממעגל המאשרים שאמורים לפקח על הנעשה? למשל פרקליטים במשרד המשפטים שליוו את החקירות. המבקר מבהיר: "יש עבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת (בתחומי ההסתה, הטרור, לשון הרע, סוביודיצה ועבירות הנוגעות לעבודתו של עיתונאי) המחייבים אישור פרקליט". ומה קרה בפועל? "נמצא כי לגבי 35 בקשות לצווי האזנת סתר, ב־11 פרשיות ותיקי חקירה שבהם נכללה עבירה רגישה מהשנים 2019–2021 לא אותרו אישורי פרקליט", כתב המבקר.
אי־חשיפת הפעולות האסורות של המשטרה בפני הפרקליטים המשיכה במעלה הדרך. "בביקורת עלה כי עד לפרסום 'פרשת פגסוס' בינואר 2022, לא זו בלבד שהפרקליטים המטפלים בתיקים לא הכירו את מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים שהשתמשו בהן במשטרה, אלא שגם פרקליטי המחוזות לא הכירו אותן".
המבקר הוסיף כי "בפועל, המשטרה לא נהגה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות בנוגע לשימוש שהיא עשתה בכלים טכנולוגיים להתקנתם במכשירי קצה לצורך ביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים ולצורך הפקת תוצרים המשמשים חלק מחומרי החקירה. הדבר פגע ביכולת של פרקליטי המחוז לבחון את חומרי החקירה, את דרך קבלתם וחוקיותה ואת נחיצות הטלת החיסיון עליהם תוך שקילת שיקולים של הגנת הנאשם".
המבקר מצא גם בקשות האזנה לבעלי חיסיון מקצועי או דרג מדיני שלא קיבלו אישורים כנדרש. "אותרו שלוש פרשיות מהשנים 2015 - 2022 שבהן הוגשו בקשות לאישור בדיעבד של האזנת סתר (חלף הגשת בקשה להאזנה מראש) לבעלי חיסיון מקצועי. מדובר במקרים שבהם בעלי החיסיון המקצועי ניצלו את תפקידם לכאורה לרעה בעבירות סחר באיברים, שוחד ומרמה. אם הבקשות בפרשיות הללו היו מוגשות מראש, בהתאם למודל שנקבע, הן לא היו עומדות במגבלת העבירות הקבועה בחוק והן היו נשללות על הסף".
"בדגימה של מספר יעדי האזנה אחדים בדרג ב' וג' של איש ציבור", הוסיף המבקר, "נמצא כי לגבי 57% מהיעדים וב־37% מהבקשות בעניינם – לא אותר אישור ראש אח"ם (אגף חקירות ומודיעין במשטרה, ת.ג) לביצוע ההאזנה, או מזכר המעיד על יידוע ראש אח"ם, כנדרש בנוהל. לגבי יעד אחד לא אותר כל אישור בכל אחד מהצווים שהוצאו נגדו". מבקר המדינה הוסיף כי הוא בחן "7 מתוך 12 יעדי האזנה ומצא כי לגבי 3 מתוכם (43%) לא אותרו אישורי ראש אח"ם הנדרשים לפי הנוהל; ולגבי 4 מתוכם (57%) לא אותר אישור של פרקליט המחוז".
במקום היתר מהמפכ"ל - אינפלציה של צווים חריגים
פרק מהדו"ח לגבי הצווים והאישורים הבעייתים נוגע גם ל"האזנות דחופות – היתר מפכ"ל" ול"צווים חריגים". לפי החוק, במקרים דחופים ניתן לקבל היתר האזנה ל־48 שעות שמאושר על ידי המפכ"ל. אלא שהמשטרה עיגנה בנהליה מנגנון פנימי המכונה "צו חריג ב", שמאפשר לעקוף את הצורך בקבלת היתרי מפכ"ל: הוצאת צו שיפוטי כללי בחתימת שופט, ולאחריו הוצאת אישור מינהלי לפני כל אירוע להוספת יעדי האזנה על ידי סגן ראש חטיבת הסייבר־סיגינט בדרגת ניצב משנה.
"בחינת הבקשות לצו חריג ב' העלתה כי לא פורטו נימוקים מספקים המצדיקים את השימוש בצו זה, והעדפתו על פני קבלת היתר דחוף באישור מפכ"ל", כתב המבקר. "אי־יישום מנגנון היתרי מפכ"ל פגע בחשיבות שבמתן ההיתר על ידי המפכ"ל בלבד כפי שדורש החוק, והן בהפרדת התפקידים המהותית בין אגף המודיעין כגורם המבקש את האזנת הסתר ובין המפכ"ל כגורם המאשר והבלתי תלוי", כתב המבקר.
הבעיה עם הצווים החריגים, כך המבקר, היא שהיד על הדק הוצאתם הפכה במהירות לקלה. רקע קצר: ישנם שני סוגי צווים חריגים - סוג א' שאינו מוגבל רק למספר הטלפון המסוים שצוין בבקשה לביהמ"ש, וסוג ב' שכולל הרחבות נוספות, כמו אפשרות להעלות יעדים נוספים שלא נכללו בבקשה לבית המשפט. "שימוש בצווים חריגים מקנה גמישות מבצעית למשטרה, אך גם פגיעה משמעותית יותר ביעדי ההאזנה לנוכח היקף המידע וסוג המידע שניתן לאסוף לגביהם", מסביר המבקר.
מה היתה התוצאה? "המשטרה עשתה שימוש נרחב בצווים חריגים עד כי השימוש בצווים הללו הפך מחריג לשגרתי", כתב המבקר. "מתוך 14,284 בקשות לצווים (רוגלות והאזנות סתר, ת.ג) שהמשטרה הכינה בשנים 2019–2021, בסך הכול כ־6,300 (43% מכלל הבקשות שהוכנו) הן בקשות להוצאת צווים חריגים (צו חריג א' כ־6,000 צווים וצו חריג ב' כ־300 צווים). השיעור היחסי של הצווים החריגים מתוך הצווים להאזנה לתקשורת בין מחשבים - רוגלות (89%) גדול משיעורם של הצווים החריגים להאזנת סתר רגילה (39%)".
לפי הדו"ח, "המשטרה לא הקפידה על שימוש סביר ומידתי בצו החריג, שכן היא הפעילה אותו בהיקף נרחב בעבירות כלכליות שספק אם חומרתן מצדיקה פגיעה בפרטיות יעדי ההאזנה". הנה מספרים לדוגמה: "המשטרה הגישה כ־50 (17%) מכ־300 בקשות לצו חריג ב' שבהן העבירה העיקרית היא עבירה כלכלית, עבירת רכוש או עבירת מרמה".
ומה לגבי שימוש בצו החריג לצורך התקנת רוגלות? "המשטרה מימשה בקשות מסוג זה בלא שהן הוסדרו: סמכות הוצאתם לא הוסדרה בחקיקה, לא נדונה באופן עקרוני בייעוץ המשפטי לממשלה ולא נדונה או הוזכרה בחוות הדעת המשפטית של הייעוץ המשפטי לממשלה משנת 2017".
מהר מאוד, לפי המבקר, המדרון הפך לחלקלק. "משנת 2018, לכל המאוחר, המשטרה הוציאה היתר חריג ב' באופן נרחב וכוללני שאינו מוגבל לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות או לחשודים מסוימים. מדובר בצווים או בהיתרים מינהליים חריגים נגד אלמונים לצורך מאבק בעבירות מסוימות הנוגעות לתופעת פשיעה חמורה. הצווים מוצאים באופן קבוע אחת לשלושה חודשים, והם מקיפים מכלול של אירועים שאינם קשורים זה בזה. פרקטיקה זו מיושמת תוך עקיפת המגבלות הקבועות בחוק להוצאת צווי האזנת סתר, בחוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה ובהנחיות המשטרה".
"הייעוץ המשפטי לממשלה היה צריך ליזום דיון"
לפי דו"ח המבקר, למשרד הייעוץ המשפטי לממשלה ולייעוץ המשפטי למשטרה היתה תרומה משמעותית למצב שהוביל לאירועים. "השימוש בכלים טכנולוגיים במשך השנים נשען על תשתית חקיקתית ישנה ובלתי מתאימה", כתב המבקר. "במהלך השנים עמד בפני הייעוץ המשפטי לממשלה מידע שעלול להעיד כי המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים שונים. ראוי היה כי הייעוץ המשפטי לממשלה ייזום מצידו קיום דיון שבמסגרתו ייבחנו היכולות וההשלכות של השימוש בכלים אלו".
ומה קרה בפועל? פגסוס של NSO. "במשך שנים הפעילה המשטרה כלי טכנולוגי מסוים להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שהיועמ"שית קבעה בדיעבד, ולאחר שהוצגו בפניה מלוא יכולות הכלי, לאחר פרוץ 'פרשת פגסוס', כי יכולות מסוימות שלו חורגות מסמכות המשטרה לפי חוק האזנת סתר, ולכן אסור למשטרה להשתמש בו עד לניוון אותן יכולות".
וזה לא הכל. "שני כלים טכנולוגיים ושני מתווי פעולה שאושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה בלבד, נמצאו בדיעבד על ידי צוות מררי כחורגים מתחום סמכות המשטרה, זאת לאחר שכבר נעשה בהם שימוש במשך שנים מספר", כתב המבקר.
ומה לגבי הטיפול של הייעוץ המשפטי לממשלה עצמו בפעולות וכלים טכנולוגיים? "בחלק מהמקרים שבהם הוצגו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כלים טכנולוגיים", כתב המבקר, "ועל אף המשמעויות המשפטיות המורכבות, הסבוכות והרגישות הנוגעות להפעלתם, גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא גילו מעורבות בבחינתם, ולעיתים לא היה בידם מידע טכנולוגי שרלוונטי לכלים אלו ופירוט היכולות של כל אחד מהם".
המבקר גם מצא כשל בזהות הגורם המאשר כלים להאזנות סתר במשרד המשפטים (פרקליטות המדינה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה). "בביקורת עלה כי אגב פנייה של המשטרה בנוגע לתיקים מתנהלים ביחס לשתי פעולות המבוצעות באמצעות כלי טכנולוגי, ולשם הבהרה כי המשטרה רשאית לבצע פעולות אלו במסגרת בקשה לאישור האזנת סתר, התייחס נציג פרקליטות לכך שפעולות אלו מותרות לעמדתו על פי החוק. זאת, הגם שהכלי הטכנולוגי טרם הובא על ידי המשטרה לאישור משפטי של הייעוץ המשפטי לממשלה".
