פרשנות
חוסר השקיפות של אגף תקציבים מחליש את משרד האוצר
דו"ח מבקר המדינה חושף שוב את הדינמיקה הבעייתית בין אגף תקציבים לחשב הכללי. מאבק כוח שפוגע באמון, בשיתוף הפעולה ובמקצועיות של ניהול התקציב
חוסר השקיפות של אגף תקציבים מככב בדו"חות מבקר המדינה על הניהול הכלכלי עם פרוץ המלחמה ב־7 באוקטובר. כך לדוגמה, המבקר מתאר כיצד החשב הכללי יהלי רוטנברג הראה לשר האוצר בצלאל סמוטריץ' שיש 22 מיליארד שקל בתקציב שמסווגים כ"רזרבה", אך אנשי אגף תקציבים הסבירו שרק הם יודעים מהי "הרזרבה האמיתית". כלומר, ישנם כספים שנמצאים בסעיף הרזרבה אך הם לא באמת רזרבה. כספים אלה כבר מיועדים לפעילות מסוימת, אבל את זה יודעים רק אנשי אגף תקציבים. אפילו החשב הכללי – שהוא מנהל הכספים של הממשלה, האחראי על ביצוע התקציב – לא יודע מהי תמונת התקציב האמיתית.
בתשובתו למבקר טען אגף תקציבים כי האשמה מוטלת על סמוטריץ' ורוטנברג: "בקשת השר הובילה לדיס־אינפורמציה, והחשב הכללי העביר נתונים ללא סמכות וללא התייעצות". אבל המבקר לא קיבל את הגרסה של אגף תקציבים והמליץ "לבחון כיצד ניתן לשקף להנהלת המשרד את הסיכומים התקציביים ואת הייעוד הצפוי של תקנות הרזרבה". המבקר קיבל את הגרסה של החשב הכללי כי "הדיס־אינפורמציה נובעת דווקא מהתנהלות אגף תקציבים".
הוויכוח סביב חוסר השקיפות של אגף תקציבים אינו חדש. במשך שנים, האגף משמר פער בין התקציב האמיתי לבין התקציב כפי שהוא גלוי לציבור, לחברי הכנסת ואפילו לאנשי האוצר. הפער הזה מאפשר לאגף גמישות בניהול תקציבים כמו גם הפעלת כוח מול משרדי ממשלה. למשל, האגף יכול להתחייב במסגרת "סיכום תקציבי" להעביר כסף למשרד התחבורה, אך ההתחייבות הזו ידועה רק לאגף תקציבים ולמשרד התחבורה. היא לא ידועה לחשב הכללי, לא ידועה לשר, ובוודאי שלא לציבור.
מאבק כוח ארוך שנים
דרישות חוזרות של החשבים הכלליים לדורותיהם וכן עתירות לבית משפט לא שינו את גישת אנשי האגף שסבורים כי היעדר השקיפות קריטי לעבודתם. לטענתם, שקיפות מלאה תביא להחלשת כוחו של האגף, וכתוצאה מכך לעלייה של שיקולים קואליציוניים וקצרי טווח בחלוקה התקציבית. ההיגיון הזה תקף מבחינה תיאורטית. מעמדו של אגף תקציבים אומנם לא מעוגן בחוק, אבל תפקידו ההיסטורי הוא להיות שמרן פיסקלית. כלומר, להגיד לא לשרי ממשלה, ולפעמים גם לשר האוצר.
אלא שפעמים רבות מה שנכון בתיאוריה מתברר כבעייתי במציאות. בכל הקשור לניהול התקציב עם פרוץ המלחמה, הרי שהיעדר השקיפות של האגף הוא דווקא זה שהחליש אותו. המבקר כותב על היחסים העכורים בין החשב הכללי לבין אגף תקציבים. המתיחות הזו קשורה לכך שהחשב הכללי מתוסכל מכך שהוא ממודר ממידע קריטי לביצוע התקציב. התוצאה היתה החלשת העמידה המשותפת של גורמי המקצוע אל מול לשכות השר והמנכ"ל.
חוסר השקיפות פוגע גם במעמדו של האגף מול שר האוצר עצמו. לפי דו"ח המבקר, הסתרת מידע תרמה להעמקת חוסר האמון בין אגף תקציבים לבין השר. וחשוב לזכור שכשחוסר האמון מגיע לנקודת פיצוץ הרי שידו של השר על העליונה ויש לו יכולת לעקוף ולהתעלם לגמרי מהאגף.
לאגף תקציבים יש תפקיד קשה מאוד. הוא אמור להיות מסוגל להיכנס לעימות עם השר הממונה עליו. באופן מבני, האינטרסים של השר קצרי הטווח יהיו שונים מאלה של האגף. את העימותים האגף צריך לנהל בשלל דרכים, החל בטיעונים מקצועיים, טיעונים פוליטיים ורטוריים, ועד בניית קואליציות פוליטיות, ואפילו באמצעות הדלפות לתקשורת והצעות פשרה, אך לא באמצעות הסתרת מידע תקציבי ממי שאמורים לעבוד עמו. בטווח הארוך, זו אסטרטגיה שמחלישה את מקצועיותו ואת מעמדו הציבורי.
פגיעה גם במקצועיות
היעדר השקיפות איננו רק בעיה מוסרית או ניהולית. הוא גם בעיה מקצועית. תהליכי העבודה שנוצרים תחת חובת השקיפות ישפרו את המקצועיות של האגף. דו"חות המבקר מציינים שבאגף תקציבים "נשענים בעיקר על זיכרון ארגוני שאינו מעוגן במסמכים כתובים ומפורטים, ולכן האגף נדרש לפנות לבעלי תפקידים מהעבר". אגף שיהיה מחויב לשקיפות כלפי הציבור, יהיה מחויב גם לשקיפות כלפי עצמו ויוכל לבנות זיכרון ארגוני כתוב.
דוגמה נוספת היא הזלזול של אגף תקציבים בשאלת סיווג תקציבי המלחמה. בדו"ח המבקר עולה כי החשב הכללי מצא את עצמו מול שוקת שבורה כשרצה לסווג בצורה ברורה כמה מתקציב המלחמה אכן הלך ל"הוצאות המלחמה". באגף לא הקפידו להבחין בין התקציבים השגרתיים לתקציבי המלחמה והשיבו שזו "אבחנה בלתי אפשרית, מורכבת מאוד, ולפעמים חסרת פשר".
הצורך בסיווג תקציבים בצורה ברורה אינו גחמה של החשב הכללי. זה צורך שנובע מדרישות של משקיעים ושל בעלי עניין רבים בכלכלה הישראלית. הסדר הזה למרות שהוא לפעמים מעצבן ודורש אי דיוק מקצועי הוא רכיב חשוב בהתנהלות של מדינה מודרנית. אי אפשר להסתכל על עמידה בכללי שקיפות ובדרישות תיעוד כמטרד, אלו סימנים ורכיבים של ממשל תקין. ובטווח הארוך, הן ישפרו את הרמה המקצועית של האגף, וממילא של תהליך תקצוב המדינה.
