פרשנות
שומר הסף שלא בטוח שהוא רוצה לשמור: סימני השאלה סביב מהרן פרוזנפר
החלטתו של הממונה על התקציבים לרכך חוות דעת מקצועית בעקבות פנייה מלשכת השר אינה משנה בהכרח את המדיניות, אך היא מערערת את הנכס החשוב ביותר של אגף התקציבים: עצמאות מקצועית. לצד שאלות על ניגודי עניינים וסגנון ניהול, מתחדד החשש כי האגף מאבד בהדרגה את כוחו מול הפוליטיקאים
כמעט חצי שנה חלפה מאז שמהרן פרוזנפר נכנס לתפקידו כממונה על התקציבים במשרד האוצר. הממונה על התקציבים הוא המנהל של היחידה הממשלתית הכלכלית החשובה ביותר – אגף תקציבים. פרוזנפר הוא מינוי לא טבעי לתפקיד, יש לו אמנם השכלה וניסיון כלכליים, אך הוא לא צמח במשרד האוצר, ולא התמחה בתחום ההתמחות הייחודי שנקרא כלכלה פוליטית, וניהול פיסקלי.
שר האוצר בצלאל סמוטריץ' הסביר כי הוא בחר בפרוזנפר דווקא בגלל שהוא לא צמח באגף תקציבים. סמוטריץ', שהתעמת רבות עם הממונה הקודם יוגב גרדוס, הגיע למסקנה כי יש צורך בשינוי מבני באגף, ופרוזנפר היה בעיניו איש מתאים למשימה. כבר בזמן המינוי היו שאמרו שהמינוי עלול להביא להרס היחידה הממשלתית, ולא לתיקון. אבל סמוטריץ' לא היה לבד, היו דמויות אחרות שמכירות היטב את הממשלה, שסברו כי הבחירה בפרוזנפר מהווה איזון ראוי, והוא דמות שתוכל לשנות את אגף תקציבים מבלי להרוס את החוזקות והמעמד שיש לאגף המרכזי.
אלא שככל שחולפים החודשים מתרבים סימני השאלה סביב סגנונו המקצועי והניהולי של הממונה החדש על התקציבים. יש שיאמרו כי סימני השאלה הם כבר בגדר סימני אזהרה בוהקים. סימני השאלה סביב פרוזנפר מתחלקים לשלושה מישורים: המקצועיות המאקרו־כלכלית, היושרה הבינאישית וסגנון הניהול. בכל המישורים הללו ראוי שפרוזנפר יחשב מסלול מחדש, יפנים את תפקידו הרם, יעשה שיעורי בית, ינצל את הביקורת הזו לטובת כלכלת ישראל ואזרחיה.
כדי להדגים את שלושת המישורים הללו, כדאי להתעמק בסיפור משונה שמעסיק את מסדרונות האוצר בשבוע האחרון. בסוף פברואר כתב צוות חינוך שבאגף תקציבים חוות דעת קצרה בנוגע לשאלה "האם ראוי וניתן לתת הגדלת תקציב עבור הגננות החרדיות שעובדות ברשתות החינוך החרדיות". באותה חוות דעת הנושאת את הלוגו של אגף תקציבים נכתב כי הדרישה להגדלת שכר הגננות נעשתה ללא בסיס נתונים מספק, ללא הצדקה כלכלית (קיומו של כשל נקודתי). מעבר לכך, ציינו באגף תקציבים כי יש טענות רבות על הלנת שכר במגזר הגננות החרדיות. כלומר, לפני שמדברים על תוספת שכר לגננות, יש לוודא שהכסף שמגיע לגננות כיום, אכן מגיע אל הגננות. ולכן כתבו גורמי המקצוע כי "נראה שאין מקום בעת זו לקדם מהלך זה".
בשבוע שעבר הופץ זימון מטעם משרד החינוך לישיבה בנושא. אל הזימון צירף משרד החינוך מסמך מטעם משרד האוצר, ובו חוות דעת דומה לזו שאגף תקציבים ניסח בסוף פברואר, אלא שחוות הדעת חסרה את הלוגו של אגף תקציבים, והיא כתובה בצורה מרוככת. היא לא מכנה את דרישות העלאת שכר הגננות "פוליטיות". בעיקר הושמטה הפיסקה הנורמטיבית של האגף שטוענת כי טרם הוצגה הצדקה כלכלית למהלך, וכי "נראה שאין מקום בעת הזו לקדם מהלך זה". בתחילה היו בטוחים באוצר כי משרד החינוך שינה את עמדת האוצר, ונזפו במשרד החינוך. בהמשך התברר כי משרד החינוך קיבל את הנוסח הזה מהאוצר עצמו. הדבר התפרסם בערוץ 12, ובתחילת השבוע אמר פרוזנפר כי הוא שינה את המסמך לבקשת לשכת השר.
חשוב להדגיש, השינוי של פרוזנפר איננו זיוף. בתור המנהל של היחידה מותר לו לשלוח את עמדתו, ומותר לו גם לקבוע את עמדת אגף תקציבים. יתר על כן, פרוזנפר לא שינה את מסקנת חוות הדעת, מסקנת חוות הדעת זהה בשני הנוסחים, בשני הנוסחים יש דרישה לאותם "צעדי המשך" כדי להתקדם עם העלאת שכר הגננות. יתירה מזו, ייתכן שפרוזנפר השמיט את הלוגו של אגף תקציבים כדי להדגיש שזו טיוטה שכוללת רק את הדרישות המקצועיות, הנדרשות להמשך, ללא הבעת ההשקפה הכלכלית בנושא. אך מאידך אי אפשר לקבל את עמדתו של מנכ"ל האוצר ישראל מלאכי שאמר לכלכליסט, "זה כבר הופך לעבודת אלילים, מה קרה? אסור לממונה לחשוב אחרת מהסגנית שלו?", אי אפשר להתעלם מכך שהסיפור המשונה הזה מעלה סימני שאלה בשלושת המישורים שהוזכרו.
במישור הראשון והחשוב ביותר מבחינת אזרחי ישראל, זהו המישור המקצועי. אגף תקציבים והעומדים בראשו צברו את כוחם ואת מעמדם בממשלה מכך שהם מביעים את עמדתם המקצועית ללא חשש וללא מורא, הם לא מייפים אותה גם בשביל דרישת השר. הם יקבלו את החלטת השר כי הוא נבחר הציבור, אבל הם יאמרו מה הם חושבים על ההחלטה מבחינה כלכלית. זה סוד הכוח של האגף, לעמדות אגף תקציבים יש מעמד ציבורי (ולפעמים משפטי) מכיוון שהן ידועות כעצמאיות. פרוזנפר אולי חשב שהוא ירצה את לשכת השר בכך שיעביר נוסח מרוכך, אבל הוא יגלה מהר מאוד שכמו זאבים טורפים הפוליטיקאים יגלו את חולשתו. רמז קטן לכך ראינו בפליטת פה של מזכיר הממשלה יוסי פוקס בדיון בבג"ץ סביב סוגיית התמריצים לגיוס חרדים, "אני מציע לשאול את הממונה החדש על התקציבים מה עמדתו". פוקס זרק לאוויר את ההשערה שהממשלה תנסה ללחוץ את פרוזנפר להיות נחוש פחות מקודמו בתפקיד להפוך את אי גיוס החרדים לסוגיה כלכלית. פרוזנפר נהג בתבונה פוליטית ולא הגיב לשאלה הרטורית הזו, אבל הוא יצטרך למצוא הזדמנות אחרת שבה הוא מסמן באופן ברור כי הוא מסוגל להיות שומר סף.
דוגמה נוספת לחוסר הנכונות של פרוזנפר להיכנס לנעלי שומר הסף הפיסקלי, אפשר לראות בסיפור הטבות המס ליו"ש שיצא משליטה. הממשלה הנוכחית (כבר בזמן הממונה הקודם על התקציבים) מקדמת הטבות מס ליישובים בניגוד לקונצנזוס המקצועי. הטבות המס ליו"ש קודמו בוועדת הכספים, ומטבע הדברים התרחבו שוב ושוב. אגף תקציבים אמנם הביע את התנגדותו להטבות המס. אבל הקול שלהם היה רפה, הקול של המשפטניות בכנסת (עו"ד שגית אפיק ועו"ד שלומית ארליך) היה חזק יותר. בכל הנוגע לשמרנות תקציבית ולמקצועיות, הממונה על התקציבים החדש מוכרח לא לחשוש מפני איש, לא מהשר הנוכחי, ולא מהשר הבא. בשבוע שעבר התפרסמה ידיעה שלפיה הממונה על התקציבים העביר את המסר לבכירי ש"ס שעניין תלושי המזון הוסדר. משרד האוצר הכחיש זאת, וגם ח"כ חיים ביטון (ש"ס) אמר לכלכליסט כי הידיעה התבססה על מקור לא אמין. אך לכלכליסט נודע כי הטעות של ש"ס לא נולדה בחלל ריק, היא נבעה מניסוח לא מדויק של הממונה החדש. התאוריה הבסיסית של כלכלה פוליטית היא קבועה ובלתי משתנה, הפוליטיקאים רוצים הישגים בטווח הקצר, במיוחד בשנת בחירות, והפקידות צריכה להיות מסוגלת לעמוד מולם. הדבר היחידי שיש לפקידות – זו היכולת להשמיע את קולם.
במישור השני, מישור היושרה, פרוזנפר בסופו של דבר עמד מאחורי השינוי ולא הסתתר, אבל השינוי נעשה מאחורי גבם של כותבי המכתב, ומתוך לחץ פוליטי. יתירה מזו, בנוסח הסכם ניגוד העניינים של פרוזנפר על עבודתו בחברת אם פקולטי נכתב כי "חברתי העניקה שירותי ייעוץ לאגף החשב הכללי במשרד האוצר ביחס למבנה הארגוני ומודל השכר ברשתות החינוך החרדי, אני מתחייב שלא לעסוק בעניינים אלו בתקופת כהונתי". קריאה פשטנית של ההסכם לכאורה אוסרת עליו לעסוק בכל השכר של רשתות החינוך החרדי. לכלכליסט נודע כי למעשה פרוזנפר ייעץ רק בנושאי השכר של העובדים המנהליים של הרשתות, וכנראה שהדבר לא מהווה הפרה של הסכם ניגוד העניינים. אך עדיין הסטנדרט המקובל באגף התקציבים בנושאי ניקיון כפיים אישי הוא גבוה מזה. להתנהלות זו ניתן להוסיף את דיווח כלכליסט, על כך שפרוזנפר לא פסל את עצמו מלהיות חבר בוועדה שמינתה את יהודה אליהו המקורב לסמוטריץ' לתפקיד מנכ"ל רמ"י. זאת למרות שאליהו היה מהמראיינים שלו לתפקיד הממונה על התקציבים, ולמרות שהמינוי של אליהו היה חשוב מאוד לסמוטריץ' שנלחם עבור פרוזנפר בצורה בלתי רגילה, ואף יצר עבורו דיל ייחודי של מינוי חשבת כללית תמורת מינוי כממונה על תקציבים.
ולבסוף, אי אפשר להימנע מהמחשבה על סגנון הניהול המשתקף כאן. פרוזנפר מתגלה כאן כמנהל שלא משתף את עובדיו הבכירים, זאת בניגוד לתרבות הארגונית באגף. המבנה באגף תקציבים הוא אמנם היררכי, אך הוא איננו צבאי. יש באגף מידה מסוימת של תרבות מריטוקרטית, מי שיש לו מה להגיד אמור להגיד גם לממונים עליו. ויש הבנה שהממונה לא מתמצא בפרטים המקצועיים כמו העובדים שתחתיו. אחד מסודות הכוח של אגף תקציבים הוא שכל הפקידים שעובדים בו, מהבכיר ועד הזוטר, מגבים אחד את השני כלפי חוץ. אפשר להניח שההתנהלות הזו של פרוזנפר לא הוסיפה יציבות לאגף. צריך לזכור כי מן הסתם, כבר בכניסתו לתפקיד, פרוזנפר עורר תחושות של אי ודאות, זאת מכיוון שאנשי אגף תקציבים בעלי מודעות פוליטית, והם יודעים היטב כי המינוי של פרוזנפר נועד כדי להוביל לשינויים נוספים באגף. אך פרוזנפר לא עשה רבות כדי להחזיר תחושת יציבות לאגף. כך לדוגמה, הוא עדיין לא הכריז על מחליפו של כפיר בטט לתפקיד סגן הממונה על התקציבים, והוא שומר את הקלפים קרוב לחזה, ובכך משאיר פתוחה את האפשרות שימנה אדם מבחוץ לתפקיד סגן. גם כאן פרוזנפר עלול לגלות כי דווקא ההתנהלות הסוליסטית הזו תקשה עליו לערוך שינויים בתוך האגף. שינויים ניתן לבצע בתוך גוף חי ומלא אנרגיה, לא כשיש תחושה של אי יציבות.
