דעה
מדוע 40% מהמדינות המפותחות חורגות מהיעדים התקציביים שלהן
מחקר חדש של קרן המטבע מצביע על כשל במשמעת הפיסקלית העולמית ומציע מתכון לשיקום האמון: עוגנים ברורים, מנגנוני תיקון אוטומטיים ופיקוח עצמאי
צו השעה – כללים פיסקאליים אמינים. אחת ההתפתחויות המדאיגות של השנים האחרונות היא הצטברות גירעונות תקציביים וחובות ציבוריים ענקיים, הן במונחים מוחלטים והן בהינתן גודל התוצר של מדינות מפותחות רבות. ברוב המקרים הנתונים רחוקים מהסטנדרטים המקובלים של 3 אחוזים מהתוצר עבור גירעונות הממשלות ו-60 אחוזים מהתוצר עבור החובות הציבוריים של המדינות.
תופעה זו חמורה עוד יותר בעידן של ריביות גבוהות, וזאת משתי סיבות. האחת, קשה יותר לבנקים המרכזיים להפחית את הריביות, שעה שהגירעונות התקציביים הולכים ותופחים, שכן הוצאות עודפות של הממשלות לוחצות כלפי מעלה את המחירים במשק. השנייה, ככל שהריביות גבוהות יותר, כך עלות שירות החוב של הממשלות גבוהה יותר ולכן כמות המקורות שפנויה לצורך הוצאות משקי הבית והחברות ולשיפור התשתיות פוחתת, מה שפוגע, בהמשך, בתוצר הפוטנציאלי של המשק וכך נוצר לו מעגל קסמים הרסני.
לאחרונה, קיבל הנושא טוויסט שלילי נוסף, כשמדינות אירופה, החוששות מתוקפנות של רוסיה, החליטו לשנות מדיניות ולהוציא תקציבים רבים על שיפור החימוש והיכולות הצבאיות שלהן, על חשבון הניסיון לצמצם את הגירעונות התקציביים הגדולים שלהן.
ועדיין, צריך להכיל את הוצאות הממשלה, מה שמצריך תעדוף הוצאות והצבת כללים ומסגרות שלא יאפשרו להוצאות להמשיך לגדול, עד למצב שהן פשוט לא תהיינה בנות קיימא.
בצד הכללים הללו, הממשלות מכירות בכך שההתנהלות הפיסקאלית שלהן מהווה גורם חשוב המשפיע על שוקי ההון ולכן הן מנסות לשפר את יכולתם של האחרונים להעריך את כיוון המדיניות והשפעתה על איגרות החוב הממשלתיות הסחירות. כלומר, הן מנסות לנהל מדיניות בהירה יותר ולשפר את התמסורת השוטפת עם השוק.
לפי מחקר חדש שפורסם באתר של קרן המטבע הבינלאומית, עד כה, הכללים שאימצו הממשלות השונות לא היו די יעילים ולא השכילו להכיל את הגירעונות התקציביים והחובות הציבוריים. כפועל יוצא, למרות שבגוש היורו, לדוגמא, הריבית קוצצה מ-4.5 אחוזים ל-2.15 אחוזים, ריביות השוק עלו דווקא, בשל הגירעון התקציבי המאמיר.
הנתון המעניין במאמר הינו ש-40 אחוזים מהמדינות המפותחות ושני שלישים מהמדינות המתפתחות והמתעוררות חורגות כיום מהמגבלות שהציבו לעצמן.
כללים פיסקליים חזקים ויעילים חיוניים כדי להתמודד עם האתגרים ההולכים וגדלים, כפי שתיארנו. חלק מהאתגרים הללו קיומיים ונוגעים לצרכי ביטחון מידיים, אך יש גם אתגרים אחרים, כגון הצורך לשמור על איכות הסביבה, להתמודד עם ההידרדרות האקלימית המתמשכת ולטפל בסוגיות חברתיות כגון הזדקנות אוכלוסין ופערי הכנסות.
עצם הכרזתם של הכללים, הבאתם לידי הציבור ובניית תקציבים רב-שנתיים שחותרים להשגתם, הינם חשובים. החוקרים מציינים כי על רקע זה יותר מ-120 מדינות מחזיקות כללים כאלו כיום. אולם, לדבריהם, כוחם של הכללים נבחן לאו דווקא בחיי היום יום, כי אם בפרוץ משברים רחבי היקף.
הדוגמא הטובה ביותר מהשנים האחרונות הינה, כמובן, משבר הקורונה שפרץ בתחילת העשור. החוקרים מסבירים כי עקב המשבר מדינות רבות חרגו מהיעדים שלהן וחמור מכך - יותר משני שלישים מהמדינות שינו את הכללים, בדרך כלל כדי לאפשר גמישות רבה יותר.
התנהגות כזו מקטינה כמובן את עצם המהימנות והאמינות של כללי הפעולה ולכן אי הוודאות הניצבת בפני המשקים ושוקי ההון, הפועלים ומתכננים את צעדיהם, בין השאר, על סמך הכללים הללו, מזנקת.
סימני שאלה גדולים עולים לגבי היכולת של הממשלה להתמיד במדיניותה הכלכלית, לעמוד בהתחייבויותיה ולשפר את מצב הכלכלה. ספקים ומלווים יבקשו מחיר/ריביות גבוהות יותר עבור המוצרים והשירותים או הכסף שהם יהיו מוכנים להעמיד לרשותן של ממשלות חורגות ואת המחיר ישלם, בסופו של דבר, הציבור הרחב. כמובן, גם דירוג החוב של הממשלות הללו יידרדר.
מה מציעים החוקרים? כדי שכללים יהיו יעילים, על הממשלות לאזן בין חתירה ליציבות תקציבית לבין מתן גמישות להוצאות חיוניות. הקריטריונים שהם מעלים:
• עוגן פיסקלי ברור (יחס חוב-תוצר, או יעד גירעון לטווח בינוני) פשוט לניטור וקשור ישירות לתקציב.
• פרוצדורות ברורות לתיקון חריגות, עם טריגרים, לוחות זמנים וצעדים מוגדרים מראש. הדבר יפחית, לאורך זמן, את עלויות גיוס חוב וישתלב עם מדיניות מוניטארית מקלה יותר שתתאפשר לאורן.
• מוסדות תומכים, כמו מסגרות תקציביות ומועצות פיסקליות עצמאיות, לחיזוק האכיפה והאמינות.
גם אם ההצעות הללו אינן חדשות לחלוטין, חשיבותן גדלה והולכת וכך גם הצורך להעלותן לסדר היום.
בשורה התחתונה, החוקרים מעלים בעיה שמדינות רבות חורגות כיום מכללים תקציביים שהן עצמן אימצו, וזאת שעה שהגירעונות וחובות שלהן גדלים במהירות והתקציבים שעליהן לגייס רק מתרחבים. מצב זה אינו בר קיימא ולכן הם מציעים לממשלות לפרסם ולפעול לפי עוגנים ברורים ופשוטים, מנגנוני תיקון מוגדרים מראש ומוסדות עצמאיים שיתנו להם תוקף.
מידת הגמישות של הממשלות סביב הכללים הללו תהייה תלויה ביחסי הגירעונות והחוב לתוצר. יחסים נמוכים יותר יאפשרו לממשלות גמישות גבוהה יותר. זה כשלעצמו יתמרץ אותן לפעול להכלת הוצאותיהן ולהקפיד על המשמעת הפיסקאלית שלהן.
גם בישראל, נוכח הוצאות הביטחון הגבוהות והצורך של הממשלה להגדיל מעת לעת את יעדי ההוצאות והגירעון, כללים ציבוריים ואמינים כאלו הם צו השעה.
רונן מנחם הוא כלכלן שווקים ראשי בנק מזרחי טפחות
