דו"ח המבקר
בלי תחרות ובלי פיקוח: כך זינקו מחירי הטיסות במלחמות
דו"ח מבקר המדינה קובע כי משרד התחבורה ורת"א לא גיבשו תוכנית מוכנות למלחמה ארוכת טווח, לא הפעילו את הסמכויות החוקיות לבלימת מחירים ולא הנחו ישראלים שנתקעו בחו"ל כיצד לחזור ארצה. כמו כן, מניית הזהב שהמדינה מחזיקה באל על לא הקנתה לה כל יכולת התערבות בשעת חירום
מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם היום (ד') דו"ח חמור בנוגע להתנהלות ענף התעופה בישראל בחירום, המתייחס לתקופה שבין אוקטובר 2023 ועד מרץ 2025. המבקר מונה מספר מחדלים, ביניהם אי הערכות לעת חירום ממושכת של משרד התחבורה ורשות התעופה האזרחית (רת"א), חוסר יכולת של המדינה לבלום את עליית מחירי הטיסות המסחריות ועלויות משלוחי המטען האווירי, חוסר מענה לישראלים שנתקעו בחו"ל, כישלון בהענקת כלים שיעודדו חברות תעופה זרות לשוב לישראל והיעדר ניסיונות לגייס את חברות התעופה הישראליות לטובת האינטרס הלאומי, בין היתר במסגרת מניית הזהב שהמדינה מחזיקה באל על.
על פי הערכת רשות שדות התעופה (רש"ת), מספר הנוסעים שהיה צפוי לעבור בנתב"ג ב-2024 נאמד בכ-24 מיליון נוסעים. במלחמת חרבות ברזל הפסיקו רוב חברות התעופה הזרות לטוס לישראל, ומספר הנוסעים צנח ל-13.9 מיליון בלבד. מספר הטיסות הסתכם ב-2024 ב-102 אלף, לעומת 144 אלף ב-2023. בהיעדר תחרות, החברות הישראליות - אל על, ישראייר וארקיע - שלטו בשוק הטיסות, מה שלטענת המבקר הוביל לעליית מחירים. בנוסף, המבקר מציין כי המחסור בחברות זרות הוביל גם לירידה בשיעור הובלת מטענים במטוסי נוסעים בכ-37%, מה שהוביל להתייקרות של עד 75% בתובלה האווירית.
על פי דו"ח המבקר, בתרחישי הייחוס של רשות החירות הלאומית (רח"ל) אין תרחיש של מלחמה ארוכת טווח כדוגמת מלחמת חרבות ברזל, ומשרד התחבורה ורת"א לא גיבשו תוכנית להתמודדות מול תרחיש כזה. גם בנוהל משברי התעופה של רת"א אין תרחיש של מלחמה ארוכת טווח, אלא ציון נקודתי של הפעולות הטכניות שיש לבצע בעת מלחמה וקביעת הגופים הרלוונטיים שאיתם רת"א אמורה לקיים דיונים. עוד ציין המבקר כי עד סיום עריכת הביקורת (מרץ 2025) טרם עודכן תרחיש למלחמה ארוכת טווח.
בנוגע לחברות התעופה הזרות, בדיקת המבקר העלתה כי בנוסף לכך שהחברות חוששות מהמצב הביטחוני, הן חוששות גם מתשלומי פיצויים לנוסעים בעקבות עיכובים של טיסות או ביטוליהן. על מנת להקל עליהן, רת"א החלה לקדם הליך לתיקון החוק לפיצוי נוסעים (חוק טיבי) בנובמבר 2023, אך ההליך נמשך כשנה וארבעה חודשים, בעוד שבקורונה ההליך ארך רק שלושה חודשים - אך לא קובע בחוק. נושא נוסף שלטענת המבקר פגע בחברות הזרות הוא הסגירה והפתיחה של טרמינל 1 בנתב"ג, החלטה שהתקבלה בעקבות הצמצום של פעילות התעופה בזמן המלחמה. רש"ת דרשה מחברות תעופה זרות לפעול מטרמינל 3, וכתוצאה מכך הן נאלצו לשלם מיסי נמל גבוהים יותר.
המבקר התייחס גם לאי ההתערבות של המדינה בענף. בביקורת עלה כי בפועל אין לממשלה יכולת להשפיע על ההחלטות האסטרטגיות של חברות התעופה הישראליות, ובשעת חירום אין באפשרותה לאלץ אותן לפעול על פי אינטרסים לאומיים, ולא בהתאם לשיקוליהן הכלכליים שלהן. בין היתר, מזכיר המבקר כי המדינה תמכה בחברות התעופה הישראליות ללא הבטחה לקבלת תמורה, כאשר מאז הקורונה ועד מבצע עם כלביא ביוני 2025, סייעה להן המדינה באמצעות סיוע כספי עקיף כגון מתן רשת ביטחון להגדלת התחרות בטיסות לארצות הברית והשתתפות בכ-95% מהוצאותיהן לביטחון.
עם זאת, המדינה לא הסדירה את יחסי הגומלין בינה לבין החברות, ולא את היכולת להורות להן לבצע פעולות מסוימות בעת חירום. כך לדוגמה, כשפרצה מלחמת חרבות ברזל, חברות התעופה הישראליות פעלו באופן עצמאי לחלץ ישראלים שנתקעו בחו"ל, ללא מעורבות של המדינה וללא הכוונתה. למעשה, המדינה גם לא ניסתה לעשות שימוש ב"מניית הזהב" שהיא מחזיקה באל על עבור אינטרסים לאומיים. כמו כן, התנאים שנקבעו במניית הזהב לא מאפשרים למדינה להורות לאל על להפעיל טיסות נוספות בעת חירום, לקבוע לאלו יעדים תטוס החברה, להתערב בקביעת מחירי הטיסות לצרכן ולהפעיל טיסות בשבת, כפי שעלה בביקורת ציבורית על רקע ההחלטה של אל על שלא להפעיל טיסות חילוץ בשבת בתחילת מבצע "שאגת הארי".
המבקר מתייחס גם לעליית מחירי הטיסות. הוא מציין כי על פי נתוני הלמ"ס, מרכיב "הוצאות על נסיעות לחו"ל ונסיעות בארץ" הכלול במדד המחירים לצרכן עלה ב-10% בשנת 2023, ב-5% בשנת 2024 וב-10% במחצית הראשונה של שנת 2025. עלייה זו נוספת על עליית מדד המחירים לצרכן עצמו (3% בשנת 2023, 3.2% בשנת 2024 ו-2.2% במחצית שנת 2025).
בפברואר 2026 הודיעה רשות התחרות לאל על שבכוונתה לקנוס אותה ב-121 מיליון שקל לאחר שגבתה מחירים לא הוגנים על כרטיסי טיסה בתקופה שבין אוקטובר 2023 למאי 2024. המבקר מציין כי גם למשרד הכלכלה והרשות להגנת הצרכן הייתה היכולת לבלום את המחירים, אך לא בוצעו פעולות. החוק להגנת הצרכן מסמיך את שר הכלכלה ושר האוצר, בעת מצב חירום, להגדיר מוצרים חיוניים ולהגביל את מחירם - אך על אף הכרזת מצב החירום והעלייה החריגה במחירי הטיסות לישראל, הם לא עשו שימוש בסמכות זו ואף לא הגדירו טיסות חילוץ כמצרך חיוני. לגבי פעילותם של משרד התחבורה ושל רת"א, קבע המבקר כי לא הפעילו את סעיף 9א לחוק שירותי תעופה בעת חירום, הקובע את התנאים למתן פיצוי לנוסעים בעת חירום. הפעלת הסעיף הייתה עשויה למתן את עליית המחירים הקיצונית במחיריהם של כרטיסי טיסה עבור הנוסעים שטיסתם בוטלה.
גם בנוגע לטיסות החילוץ של ישראלים שנתקעו בחו"ל, המבקר מותח ביקורת ומציין כי בתחילת מלחמת חרבות ברזל לא היה במשרד התחבורה, ברת"א ובמל"ל נוהל לתיעדוף חזרתם של הנוסעים הישראלים השוהים בחו"ל בעת חירום על פי חיוניותם למשק. רק במרץ 2024, כחצי שנה לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, נקבע נוהל בין-משרדי לפינוי ישראלים השוהים בחו"ל בעיתות חירום. לפי הנוהל, התיעדוף בעת חירום ייקבע על ידי הגוף שיוגדר אחראי על ניהול האירוע - צה"ל או רח"ל. כתוצאה מכך, הראשונים לשוב ארצה היו אנשים אמידים, בעוד אנשי כוחות הביטחון, אנשי רפואה ומילואימניקים נאלצו לחפש טיסות בעצמם ולשלם מחירים גבוהים.
המבקר מותח ביקרות על ההתנהלות של משרד התחבורה ורת"א עם נוסעים שנתקעו בחו"ל בתחילת המלחמה, וטוען כי הם לא הנחו באופן יזום את הנוסעים כיצד לפעול וגם לא מסרו מידע על אופן החזרה האפשרית לישראל ועל מועדה. עוד מציין המבקר כי נוסעים רבים התמודדו עם בעיות רבות בנוגע לטיסות, לא קיבלו מענה ורבים גילו כי חברות התעופה וסוכני הנסיעות מתנערים מהם.
עוד נמצא בביקורת כי אין למשרד התחבורה תוכנית מפורטת למצבי חירום המגדירה את תפקידי הגופים הממשלתיים השונים המאסדרים את הענף לצורך תמיכה בנוסע שנפגע. בנוסף, חברות התעופה אינן מפעילות בשעת חירום מוקד זמין לאורך כל שעות היממה, ועד סיום הביקורת לא פעלה רת"א להקים מוקד שייתן מענה 24/7 לנוסעים שנתקעו ולא דרשה מהחברות להקים מוקד כזה.
על פי בדיקת המבקר, לא רק מחירי כרטיסי הטיסה התייקרו. כיוון שהתובלה האווירית נעשית במטוסי נוסעים או במטוסי מטען, שטיסותיהם שובשו - גם היא התייקרה. המבקר מציין כי מחיר ההובלה של מרבית חברות התובלה עלה במידה ניכרת לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל. לדוגמה, מחיר ההובלה ליעדים באירופה עלה בשיעור של 64.10% עד 75%; למזרח הרחוק - בשיעור של 9.43% עד 61.6%, ולארה"ב בשיעור של 2.25% עד 33.91%. עלייה זו במחירי התובלה האווירית עלולה לייקר את מחירי המוצרים לציבור.
המבקר רואה בעיכובים בהקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג כאחד מהגורמים לבעיות בענף התעופה בישראל, בחירום ובשגרה.
ממשרד התחבורה נמסר בתגובה: "יודגש כי מדובר בדו"ח שנכתב במרץ 2025, ומאז פרסומו ניהלה מדינת ישראל בהצלחה אדירה שני מבצעים משמעותיים בתחום התעופה בחירום 'עם כלביא' ו'שאגת הארי', במסגרתם הוכיח ענף התעופה הישראלי את יכולותיו המבצעיות, את עמידותו ואת רציפות התפקוד גם בתנאי חירום מורכבים ומתמשכים.
"המשרד רואה חשיבות רבה בבחינת המוכנות הלאומית, ולמד את ממצאי הדוח בכובד ראש. בהתאם לכך, חלק מהמלצות המבקר כבר יושמו, ואחרות מצויות בתהליכי עבודה מתקדמים, במטרה להמשיך ולחזק את חוסנו ועמידותו של ענף התעופה בישראל גם בתרחישים מורכבים ומתמשכים.
"באשר לנושא הפסקת פעילותן של חברות תעופה זרות בתקופות חירום, יודגש כי מדובר בתופעה גלובלית המושפעת משיקולים ביטחוניים ועסקיים של החברות. עם זאת, המשרד קיבל את המלצת המבקר ופועל לעדכון תרחישי הייחוס, לרבות היערכות למלחמה ארוכת טווח, תוך חיזוק המענים החלופיים והבטחת רציפות תפקודית של המשק. לצד זאת, בהובלת השרה רגב משרד התחבורה ורשות התעופה האזרחית הובילו מאמצים מדיניים ומקצועיים נרחבים מול חברות התעופה הזרות ומול רשויות תעופה אזרחיות מקבילות בעולם, במטרה לאפשר את חזרתן לפעילות בישראל.
"במקביל, המשרד מקדם מהלכים אסטרטגיים לחיזוק עצמאות התעופה הישראלית, זאת על רקע ממצאי הדוח והצורך בחיזוק המענה למצבי חירום עתידיים. באשר לחוק שירותי התעופה, יודגש כי התיקונים שנעשו עד כה ניתנו כמענה נקודתי לצרכים שעלו בזמן אמת. עם זאת, המשרד מקבל את המלצת המבקר שלפיה נדרש לקדם הסדר קבוע ומוסדר בחקיקה, אשר יאפשר גמישות והתאמות נדרשות בתקופות חירום עתידיות, ופועל לבחינת תיקון חקיקה כולל בהתאם.
"לעניין מניית הזהב, יצוין כי צו האינטרסים של המדינה לא נמצא רלוונטי ליישום במסגרת תקופת הלחימה, וכי הסכמי ההפעלה של חברות התעופה אינם מהווים את המסגרת החוקית המתאימה להסדרת סמכויות הממשלה בשעת חירום. בהתאם לכך, לא ניתן לעגן את ההמלצות בהקשר זה במסגרת הסכמים אלה, שכן סמכויות המדינה בעת חירום מוסדרות בחקיקה ייעודית. עוד יודגש כי מניית הזהב אינה מהווה כלי רלוונטי במתכונתה הנוכחית, וכי לעמדת המשרד אין הכרח או צורך בהרחבתה לצורך שמירה על האינטרס הציבורי, בין היתר נוכח יכולתן של חברות התעופה להמשיך ולנהל את פעילותן גם בתקופות חירום.
"הטענה בדו"ח כי פעילות טרמינל 1 והאגרות הנלוות משפיעות על חזרת חברות תעופה זרות אינה נכונה, מפני שהאגרה המדוברת אינה חלה על חברות התעופה אלא על הנוסעים, ומדובר בעלות זניחה ביחס למחיר כרטיס הטיסה. יתרה מכך, גם בתקופות שבהן טרמינל 1 פעל ללא מגבלות, חברות תעופה זרות בחרו שלא לשוב לפעילות בישראל, דבר המעיד כי השיקולים להחלטותיהן אינם קשורים לאגרות אלה".
