ביטול תשתיות שבאחריות הרשות: עילה להיטל השבחה?
ביטול הקמת מינהרה בכיכר המדינה, הוכרה כהשבחה בדרך אחרת, גם ללא תוספת זכויות בנייה
פרשת כיכר המדינה בתל אביב מעלה שאלה עקרונית: האם ביטול תשתית שהרשות המקומית נדרשה להקים ולממן עשוי להביא לחיוב בעלי המקרקעין בהיטל השבחה? במסגרת תכנית תא/2500/ב בוטלה המנהרה שתוכננה מתחת לכיכר, ובוטלו הוראות שלביות הביצוע שנלוו לה. בית המשפט, במסגרת עמ"נ 35113-02-25 הר נוף ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב יפו ועמ"נ 17304-07-25 נחלת אחים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב יפו, הותיר על כנה את הקביעה השמאית, אשר אומצה אף על ידי ועדת ערר, שלפיה, בנסיבות הפרויקט, שינויים אלה השביחו את המקרקעין, אף שבעלי הזכויות לא היו אמורים לשאת בעלות הקמת המנהרה.
עניינה של המחלוקת הוא בכך שהמנהרה, אשר הקמתה נדרשה בתכנון הקודם, לא הייתה במסגרת מטלה ציבורית של בעלי המקרקעין, אלא שהקמתה הוטלה על הרשות המקומית. מכאן התעוררה השאלה האם ביטול תשתית ציבורית שהרשות היא שנדרשה להקימה ולשלם עבורה, עשוי לגרום לעליית שווי המקרקעין במגרשי הבעלים.
היטל השבחה הינו חיוב הנובע בדרך כלל מתוספת זכויות בנייה, משינוי ייעוד או מהתרת שימוש חורג או הקלה או בגין השבחה בדרך אחרת. מהי אותה השבחה בדרך אחרת ? לעיתים, שינוי בהוראות התכנון שאיננו משנה את זכויות הבניה יחשב לכשעצמו ל "השבחה בדרך אחרת", באופן שעשוי להעלות את שווי המקרקעין.
תוכניות כיכר המדינה שאושרו החל משנת 1999 ואילך, התוו את הקמתם של שלושה מגדלי מגורים, שתחתם נדרשה גם הקמת דרך תת-קרקעית מתחת לרחוב ז'בוטינסקי.
במסגרת תכנית תא/2500/ב מ2018, אשר שינתה את מערך התכנון בכיכר המדינה, נקבע בין השאר השינוי של ביטול הדרך התת -קרקעית, על מכלול ההוראות השלביות שנלוו לה. בנוסף, התוכנית הוסיפה 5,987 מ"ר של שטחי שירות וקיוסקים.
בעקבות אישור התוכנית, הוציאה הוועדה המקומית שומות היטל השבחה, בגין שלושה רכיבים מרכזיים: ביטול המנהרה, ביטול שלביות הביצוע ותוספת שטחי השירות.
עו"ד בתיה בראף מליכזון
(צילום: רז רוגובסקי)
בעלי המקרקעין חלקו על עצם קיומה של השבחה וטענו, בין היתר, כי ביטול המנהרה אינו מיטיב עמם, ואף עלול לפגוע במקרקעין עקב השלכות תחבורתיות, מטרדי רעש וזיהום אוויר. עוד הוסיפו וטענו כי, אין לייחס להם השבחה בגין ביטול תשתית שהרשות היא שהייתה אמורה להקים.
הייחוד בפרשה טמון בהבחנה בין זהות הגורם שעליו הוטלה מטלת הביצוע של התשתית לבין ההשפעה הכלכלית של אותה תשתית על שווי המקרקעין.
במצב התכנוני הקודם, הקמת המנהרה חייבה מעורבות פעילה של הרשות המקומית. לא היה מדובר רק במטלה הנדסית חיצונית לפרויקט שכן הקמת המנהרה הייתה כרוכה במימון ציבורי, הכולל הליכי מכרזים, בתיאומים, בקבלת אישורים ובצורך בסנכרון בין עבודות התשתית לבין בניית פרויקט הבנייה הפרטית.
הטיעון בו דבקה העיריה התבסס על הנחת יסוד לפיה, גם אם בעלי המקרקעין לא היו אמורים לשאת בעלויות הקמת המנהרה, עדיין מימוש הבניה היה כרוך בתלות ברשות המקומית ובממשקים עמה. תלות זו עשויה להשליך על לוחות הזמנים, על הוודאות התכנונית והביצועית ועל יכולתו של בעל המקרקעין לממש את זכויותיו.
השאלה אינה אפוא, אם בעלי הקרקע חסכו את עלות הקמת המנהרה, שהרי הם לא היו אמורים לשאת בעלות זו מלכתחילה. השאלה היא האם ביטול הצורך בהקמתה הסיר חסמים, צמצם חיכוך ואי-ודאות מול הרשות, והפחית את הסיכון לעיכובים במימוש הפרויקט באופן שקונה סביר היה מייחס לדבר ערך כלכלי.
במקרה שכזה ההשבחה אינה נובעת מחיסכון בהוצאה שהייתה מוטלת על בעל המקרקעין, אלא מהשינוי במאפיינים הכלכליים של המקרקעין בעקבות ביטול תשתית ציבורית שהייתה כרוכה בממשקים ובתלות בגורם שלישי הרשות המקומית.
לגישת הבעלים, מבחינה הנדסית אין המנהרה עוברת בנתיב הקריטי של הבניינים הפרטיים ועל כן אין בעצם ביטול המנהרה כדי להעלות את ערך המקרקעין או להשפיע באופן כלשהו על מקדם הזמינות השמאי. כנגד טיעון זה טענה הועדה המקומית שהמבחן איננו הנדסי כי אם שמאי בעיני הקונה הסביר ויש להעביר את הנושא לבחינה של שמאי שיבדוק האם נוצרה השבחה בדרך אחרת ממכלול הנסיבות שנוצרו עקב המצב התכנוני החדש, תוך קיצור לוחות זמנים מעצם הקטנת החיכוך שבין הפרט לרשות כתוצאה מביטול הצורך בבניית המנהרה.
אי התלות בגורמים אחרים מלבד בעלי הקרקע וניתוק מהשלבים שחלו בתכנון הקודם, מייצר זמינות. עצם הקטנת החיכוך בין עבודות הרשות לבין עבודות היזם והעדר הצורך במכרזים, תיאומים וכד' , מבטל את מקדם הדחיה ביחס למצב התכנוני הקודם, ומזכה את הרשות לגבות בגין השינוי התכנוני היטל השבחה.
בפסק הדין (עמ"נ 35113-02-25 ועמ"נ 17304-07-25), אמץ בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו, מפי כב' השופט אילן צור, את עמדת הועדה המקומית באשר לעצם היכולת לחייב בהיטל השבחה בגין השינוי התכנוני ודחה את הערעור שכנגד שהגישה הוועדה המקומית ביחס להגדלת שיעור ההשבחה.
בית המשפט קבע כי גם תכנית שאינה מוסיפה זכויות בנייה עשויה, בנסיבות המתאימות, להקים חיוב בהיטל השבחה, ובלבד שהוכח כי גרמה להשבחה במקרקעין. בית המשפט הדגיש כי אין מדובר בפרויקט שניתן למצוא לו מקבילות שמאיות פשוטות. מדובר בפרויקט ייחודי, ועל כן ניתן היה לנקוט בשיטת החילוץ, חלף שיטת ההשוואה, כאשר לא נמצאו נתוני השוואה מתאימים. בית המשפט מצא כי השיטה השמאית שבה נקט השמאי המייעץ הייתה סבירה בנסיבות העניין, וכי מסקנותיו התבססו על מסד עובדתי הולם.
בית המשפט לא הסתפק בקביעה העקרונית בדבר קיומה של השבחה, אלא בחן גם את שיעורה. השמאי המייעץ קבע מקדם של 3% בגין קיצור הדחייה והחיכוך שנחסך כתוצאה מביטול המנהרה. הוועדה המקומית סברה כי מקדם זה נמוך מדי, והגישה ערעור שכנגד, במסגרתו טענה כי היה מקום להעמיד את מקדם ההשבחה על שיעור גבוה יותר, המשקף קיצור דחייה משמעותי יותר.
בפסק הדין קבע בית המשפט כי מדובר בקביעה שמאית מקצועית המצויה בליבת מומחיותו של השמאי, ואין מקום להתערב בה. לפיכך נותר מקדם ההשבחה בשיעור 3% על כנו לאור בחינה שמאית קונקרטית של הנסיבות הייחודיות של הפרויקט.
סוגיה נוספת שנדונה בפרשה נגעה לתוספת של 5,987 מ"ר שטחי שירות שנקבעה בתוכנית. בעלי המקרקעין טענו כי השטחים שנוספו נועדו, בין היתר, לממ"דים ולהתאמות נגישות, ועל כן יש להחיל עליהם את הפטורים הקבועים בסעיפים 19(ב)(7) ו-19(ב)(9)(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה.
הטענה נדחתה, אך חשוב לעמוד על הנמקת הדחייה המדויקת. בית המשפט לא שלל את הפטור הסטטוטורי בגין בניית ממ"דים או בגין שטחי שירות הנדרשים להתאמות נגישות. הוא בחן תחילה אם תוספת שטחי השירות שנכללה בתכנית אכן נדרשה לצרכים אלה מעבר לשטחים שהיה ניתן לממש מכוח המצב התכנוני הקודם, וקבע שהשטחים המינימליים הנדרשים לבניית ממ"דים על פי דין כבר נכללו במצב התכנוני הקודם, ביחס לכל 453 יחידות הדיור, וכי הזכאות לשטחים אלה נותרה בעינה גם לאחר אישור התוכנית החדשה.
משכך, לא ניתן לייחס את תוספת שטחי השירות שנקבעה בתוכנית באופן אוטומטי לבניית ממ"דים.
גם ביחס לנגישות קבע בית המשפט, כי במצב הקודם היו די שטחי שירות לצורך עמידה בדרישות הנגישות. השמאי המייעץ מצא כי ניתן היה לתת מענה לדרישות באמצעות תכנון שונה, ללא צורך בתוספת שטחי השירות שבמחלוקת.
לבסוף, אימץ בית המשפט את מסקנת השמאי המייעץ, שלפיה תוספת שטחי השירות נועדה בעיקרה לאפשר את צורת הבינוי הספירלית, הייחודית והיוקרתית שביקשו בעלי המקרקעין לקדם. כלומר, מדובר בשטחים שהקנייתם נועדה לשפר ולייעל את התכנון הספציפי של הפרויקט, ולא בשטחים שנדרשו בהכרח מכוח הדין לצורך ממ"דים או התאמות נגישות.
לאור מסקנה זו התייתר הצורך לדון בתחולת הפטורים שבסעיף 19(ב) לתוספת השלישית.
בהחלטת בית המשפט העליון בבר"ם 43362-04-26 הובהר עוד כי השטחים הנדרשים על פי דין לבניית ממ"דים לא חויבו בהיטל, וכי בבקשה להיתר הבנייה לא התבקשה בניית שטחי שירות לצורך התאמות נגישות. ממילא, טענת הפטור ביחס לשטחים אלה לא התבססה על מימוש קונקרטי.
כמו כן קבע בית המשפט העליון כי הבקשה אינה מעלה שאלה משפטית עקרונית המצדיקה דיון בגלגול שלישי, וכי היא נטועה בנסיבותיו הפרטניות של המקרה ובקביעות המקצועיות של ועדת הערר והשמאי המייעץ. פסק הדין המחוזי לפיו נוצרה השבחה עקב ביטול המנהרה נותר על כנו, וכתוצאה מכך, בעלי הקרקע חויבו בתשלום היטל השבחה בשיעור 45 מיליון ₪.
לסיכום: העובדה שהתשתית שבוטלה הייתה באחריות הרשות המקומית ולא בעלי המקרקעין, אינה שוללת כשלעצמה את האפשרות להוכיח השבחה. השאלה הרלוונטית היא האם ביטול התשתית הביא, מבחינה אובייקטיבית ושמאית, לשיפור המאפיינים הכלכליים של המקרקעין ולעליית שוויים בעיני הקונה הסביר.
באותה מידה, הפרשה מחדדת כי עצם ציון ממ"דים או התאמות נגישות כמטרה לתוספת שטחי שירות, אינו מקנה באופן אוטומטי פטור מהיטל השבחה. יש לבחון אם השטחים שנוספו אכן נדרשים למטרות אלה, אם הם חורגים מהיקף הזכויות שניתנו לבעלים במצב התכנוני הקודם, ואם מתקיימים כלל התנאים הקבועים בחוק.
מאת עו"ד בתיה בראף מליכזון, שותפה בכירה הררי טויסטר ושות'
d&b – לדעת להחליט
