פרשנות
ישראל חיה בשגרת חירום – וזה מחייב גירעון אפסי
שוב ושוב הממשלה בוחרת להגדיל את הגירעון ולגייס חוב לנוכח מצבי חירום. הגיע הזמן לשים קץ לפרקטיקה הזאת, שמטילה עול כבד על הדורות הבאים. במדינה שכל הזמן חיה בין מצב חירום אחד למשנהו, חייבים כלל פיסקאלי שיחייב את הממשלה לחיות לפי הכנסותיה. אם ההוצאות גדלו – תתכבד לקצץ בהוצאות אחרות או להעלות מסים
1. החשב הכללי באוצר יהלי רוטנברג הצהיר בתחילת השבוע, עת הציג את הדו"חות הכספיים של הממשלה, כי "צריך גירעון שלא יעלה על 4%", והסביר זאת בכך ש"2026 תהיה שנת הכרעה תקציבית". אותם דברים בדיוק אמר החשכ"ל לפני שנה ודבריו לא זכו להתייחסות הממשלה כבר אז, כך שאין צורך להתרגש גם השנה. העובדה שהחשכ"ל מנסה לשים גבול כלשהו להתבדרות התקציבית הקבועה של שר האוצר בצלאל סמוטריץ' וראש הממשלה בנימין נתניהו היא נטולת אפקט תחת שר שמזלזל ומתעלם באופן מופגן מהדרג המקצועי ואשר אין לו כל מדיניות מאקרו (אלא אם חלוקת ביזה לקבוצות פוליטיות נחשבת למדיניות). אם רוטנברג רוצה בכל זאת להזהיר לגבי התבדרות הגירעון (וזו תהיה כבר השנה הרביעית ברציפות שזה קורה), אז כדאי להתמקד בכלל פיסקאלי חדש שלא קשור לגירעון הכללי עצמו, אלא בעצם לגירעון הראשוני המוגדר כהפרש בין הכנסות המדינה להוצאות ממשלתיות - ללא תשלום ריבית על החוב.
2. תזכורת קצרה: קיימים שלושה כללים פיסקאליים. הראשון הוא יעד הגירעון – שמגביל את היקפו, אך מאפשר לממשלה לקבוע את גובהו המרבי ללא קריטריון אובייקטיבי (זהו הכלל שראוי להחליף ביעד של גירעון ראשוני אפסי).
השני הוא כלל ההוצאה – שמגביל את קצב הגידול של ההוצאה הציבורית, ללא קשר להיקף הגירעון.
השלישי הוא הנומרטור – שנועד להגביל את פריסת ההתחייבויות של הממשלה לעתיד, בעיקר אחרי שנתניהו גילה את התרגיל החשבונאי שמאפשר לדחות הוצאות לשנים הבאות וליצור איום תקציבי ארוך טווח.
הכללים הפיסקאליים עבדו פחות או יותר בהצלחה. ב־20 שנים האחרונות - עד שהגיעה מגפת הקורונה - הכללים הצליחו להוריד את החוב מרמה של כמעט 100% תוצר ל־60% תמ"ג. החל מ־2020, פרוץ הקורונה, החלה רכבת הרים שהביא את החוב מ־60% חזרה ל־70% תוצר. בהמשך זה ירד חזרה ל־60% בימי ממשלת השינוי. ועכשיו – עם מחדל 7 באוקטובר והמלחמה באיראן — חזרנו לרמת חוב של 70% תוצר ואף יותר. רצף כזה של אירועים היה בלתי צפוי: שגשוג חסר תקדים – מגפה – ריבאונד – מלחמה – ועוד מלחמה.
3. החוב הנוכחי הוא בעל אופי שונה במקצת מזה שראינו בשני העשורים האחרונים, שכן הוא כבר מגויס בריבית גבוהה ולא בריבית אפסית. בתקציב 2025 תשלומי הריבית צפויים לעמוד על כ־57 מיליארד שקל לעומת כ־50 מיליארד שקל ב-2024 – עלייה של 7 מיליארד שקל אך ורק על הריבית. מדובר בנתון דרמטי, במיוחד כשמבינים שתקרת הגירעון בתקציב הנוכחי היא 102 מיליארד שקל (כ־4.9% תוצר). תשלום הריבית לבדו מהווה כבר כ־7.5% מהתקציב – או במילים אחרות כ־2.8% תוצר.
במערבולת החוב הזו משתלבת תופעה ישראלית עתיקת יומין, שלא מרפה: שינויי שלטון תכופים. מאז התפרצות המגפה, ראינו כבר שלוש ממשלות בפחות משש שנים. התוצאה בעייתית ביותר: ממשלה יורשת חלק מהגירעון של קודמתה, שהופך לחוב, והירושה הזאת רק נעשית יקרה יותר. ממשלה רשאית להחליט שתוציא פחות על חינוך או ביטחון, או שתשקיע פחות בתשתיות ואפילו שתשלם פחות לעובדי המדינה - אבל לעולם לא תוכל להחליט כי היא לא משלמת ריבית על חוב. מהלך כזה נקרא "דיפולט" וזו קטסטרופה פיסקאלית שראינו רק בארגנטינה וביוון. המחיר של מהלך כזה הוא בלתי ניתן לנשיאה.
לכן חשוב לפתור את הבעיה הזו באמצעות כלל פיסקאלי שנמצא בשימוש בלא מעט מדינות: לקבוע גם מגבלה בגירעון הראשוני או ליתר דיוק 0% גירעון ראשוני. כלומר, אסור לממשלה לייצר גירעון מעבר לזה שירשה (כלומר הפך לחוב ולתשלום ריבית). איזון ראשוני משמעו שהממשלה לא מגייסת חוב בגין פעולותיה השוטפות והיא מוציאה בדיוק מה שהיא מכניסה, למעט בגין חובות עבר.
התקופה האחרונה, בעיקר במלחמה, הראתה לנו שמדינת ישראל חיה בשגרת חירום עם הפסקות של שפיות. לכן חובה עליה להיות במאזן פיסקאלי ולהתכונן לשוק הבא (מלחמה, מגפה, רעידת אדמה, מי יודע).
הטענה ששררה כאן לפני 2020, שלפיה לעתים רחוקות קיימים ברבורים שחורים - איננה מחזיקה. ממשלות ישראל חייבות להתנהל באיזון תקציבי מוחלט, אף שברור כי לא יהיה צודק שהן ייפגעו מחוסר אחריות תקציבית של הממשלות הקודמות. ממשלות ישראל העתידיות חייבות להיערך לתרחישים האלו, ואם הן רוצות להגדיל את ההוצאה מעבר להכנסות, הן חייבות לשלם במזומן – כלומר, לקצץ במשהו אחר או להעלות מסים.
4. בשבועיים האחרונים שוב הינו עדים לחשיבות של יכולת של מדינה לעבור במהירות משגרה לחירום (או מחירום קל לחירום חריף, שכן המלחמה בעזה נמשכת). בנוסף, אין סימנים שהעולם הופך למקום טוב, בטוח ויציב יותר. ההפך. השווקים הפיננסיים - מט"ח, מניות, אג"ח וגם CDS - תמחרו את היכולת הזו של ישראל. עם זאת, הממשלה הנוכחית מסיימת את הסיבוב הזה עם חוב שכבר נמצא מעל 71% תוצר ולא נקבע כל מסלול מרסן. אם יאומץ כלל כזה, בלי להיפרד מכלל ההוצאה והנומרטור, ותירשם צמיחה (גידול פרמננטי של התוצר), אז תשלום הריבית יירד בטווח הארוך במונחי תוצר. קל וחומר כשהממשלה לא מייצרת גירעון חדש וגם למשל מפריטה קרקעות (הכנסות שמוגבלות לתשלום חוב). הפריבילגיה לחולל גירעון בטענה "יש מלחמה" או מצב חירום אחר תמה. החוב של ישראל גבוה למדי למדינה שהיא אחת המאוימות עלי אדמות. זו תהיה החמצה גדולה לפספס את ההזדמנות שהמלחמה הזו סיפקה ולא לשנות את ההתנהגות הפיסקאלית היסודית של כל ממשלות בעתיד הקרוב.
