העיריות מעדיפות שהיזמים יפתחו על חשבונם שטחים ציבוריים, אך ועדת הערר קבעה: זו אחריותכן
לאחרונה קבעה ועדת הערר לתכנון ובנייה במחוז תל אביב כי פיתוח והקמת מבנים ציבוריים הינם באחריות הרשות המקומית, אך לא אסרה במפורש על הרשויות לחייב יזמים למלא מטלות אלו. הרשויות מנצלות את מצוקת היזמים לאישור תוכניות ומקשרות זאת להתחייבויות כלכליות למימון ופיתוח השטחים הציבוריים. נדרשת הכרעה משפטית נוספת וברורה שתסדיר ותמנע התנהלות זו
אחד האתגרים המרכזיים בתחום ההתחדשות העירונית והבנייה החדשה בישראל הוא סוגיית מימון פיתוח והקמת שטחים ציבוריים. לאחרונה ניתנה החלטה תקדימית על ידי ועדת הערר לתכנון ובנייה מחוז תל אביב, אשר הורתה על ביטול סעיפים בתוכנית פינוי-בינוי בהרצליה, במסגרתם ביקשה עיריית הרצליה להטיל על היזם את עלויות פיתוח והקמת השטחים הציבוריים.
ועדת הערר קבעה באופן חד-משמעי כי "פיתוח והקמת המבנים הציבוריים הינו באחריות הרשות המקומית ולא באחריות היזם שיתקשר עם בעלי הדירות". בהתאם לכך, בוטל תנאי בתקנון התוכנית אשר קבע כי "תנאי לאישור תכנית איחוד וחלוקה לכל מתחם יהיה חתימה על כתב התחייבות וכתב שיפוי בנוגע לפיתוח והקמת השטחים הציבוריים...", והוסרה הקביעה כי פעולות אלו יהיו על חשבונו של היזם.
ועדת הערר הדגישה כי הטלת מטלות ציבוריות על היזם (במיוחד לאור ריבוין) יש בה כדי לפגוע בכלכליות הפרויקט ובהתכנות התממשותו. כמו כן, נעשתה הבחנה ברורה בין הרחבת וסלילת דרכים, התוויית שבילים וכיו"ב עבודות שהן בתחום אחריותה של הרשות המקומית, לבין ביצוע עבודות על ידי היזם.
לאור קביעתה של ועדת הערר בעניין, היא נדרשה לבחון את השלבים הנדרשים להבטחת ישימותה של התוכנית, תוך הבטחת ביצוען של המטלות הציבוריות ובכללן הקמת מבני הציבור הנדרשים. לפיכך, במקום להטיל על היזם חובות מימון, קבעה ועדת הערר תנאים להבטחת שלביות הביצוע של הפרויקט.
למשל, נקבע כי תנאי להוצאת היתר בנייה להקמת מעל 200 יח"ד הראשונות בתוכנית יהיה הריסה ופינוי של מבנים קיימים לטובת הקמת מבנה בית הספר, אך לא ניתן לחייב את היזם לממן את הקמת המבנה עצמו. כדברי ועדת הערר, תנאי זה נועד להבטיח כי השטח הדרוש להקמת בית הספר יועבר לרשות הרשות המקומית באופן שהרשות תוכל לפעול לשם הקמתו.
וכדברי ועדת הערר: "אנו סבורים כי התיקונים אותם קבענו לעיל מבטיחים כי הכלכליות של התוכנית תשמר ויש בהם כדי לשפר את סיכויי יישומה, בין על דרך בינוי פינוי ובין בדרך אחרת".
החלטת ועדת הערר מתיישבת עם העקרונות שנקבעו על ידי בית המשפט העליון בשנת 2011 בהלכת "דירות יוקרה" (הגם שזו עוסקת בהיטל השבחה ובהיטלי פיתוח), בה נקבע כי הפרקטיקה של ביצוע תשתיות ציבוריות על ידי יזמים באמצעות התקשרות חוזית, תוך הענקת הפחתה או פטור מהיטלי פיתוח, אינה עומדת בקנה אחד עם סמכויות הרשויות המקומיות ועל כן הסדרים אלה בלתי חוקיים.
כמו כן נקבע כי "...הנטל לבצע את עבודות הפיתוח מונח על כתפי הרשות המקומית, ועל הבעלים או המחזיק במקרקעין לשלם לרשות את היטלי הפיתוח". החוק אינו מכיר בהסדר לפיו הרשות תגלגל על היזם את החובה לבצע עבודות פיתוח.
ההשלכות המעשיות
על אף החלטת ועדת הערר, קיים חשש שרשויות מקומיות ימשיכו לדרוש מיזמים לבצע עבודות פיתוח ציבוריות ללא עיגון מפורש בתוכנית. בשונה מהלכת דירות יוקרה, ועדת הערר לא אסרה באופן מפורש את הפרקטיקה של החתמת יזמים על כתבי התחייבות והסכמי מטלות לביצוע הקמת שטחים ציבוריים.
החיסרון המשמעותי בכך הוא שבהיעדר הוראה מפורשת בתוכנית, יתעורר קושי להכיר בעלות המטלה הציבורית כהוצאה בניכוי בעת חישוב היטל ההשבחה. קביעת ועדת הערר מוגבלת לכך שלא ניתן להטיל על היזמים חבות כזו בהוראות התוכנית, אך היא לא הרחיבה את קביעתה כך שתיאסר לחלוטין הדרישה מיזמים לבצע עבודות פיתוח למבנים ציבוריים.
יזמים צריכים להיות ערים לכך שדרישות להקמת מבני ציבור או לביצוע עבודות פיתוח אינן יכולות להיקבע כתנאי בתוכנית, ויש לעמוד על כך במגעים מול הרשויות. במקרים בהם היזם בכל זאת מבצע בפועל עבודות פיתוח, מומלץ לתעד בקפידה את ההוצאות על מנת לאפשר את הכרתן בעת חישוב היטל ההשבחה או לבסס עילות תביעה אפשריות בעתיד.
חשוב גם לבחון היטב את הוראות השלביות הקבועות בתוכניות ולוודא כי הן אינן כוללות דרישות לביצוע מטלות ציבוריות כתנאי למעבר משלב לשלב, אשר משמעותן חיובים כלכליים שאינם אמורים לחול על היזם. בעת חתימה על הסכמים עם רשויות מקומיות, יש לנתח את ההוראות הנוגעות לפיתוח שטחים ציבוריים לאור הפסיקה העדכנית ולהימנע מהתחייבויות שאינן מוטלות על היזם מכוח הדין.
האם אנו בדרך ל"דירות יוקרה 2"?
החלטת הוועדה מעלה את השאלה האם אנו עדים לתחילתה של מגמה משפטית חדשה, שעשויה להוביל לפסיקה משמעותית נוספת בסגנון "דירות יוקרה 2".
יש להצטער על כך שוועדת הערר לא לקחה את ההחלטה צעד אחד קדימה והחילה את הלכת דירות יוקרה גם על סיטואציות של מטלות ציבוריות. הוועדה נמנעה מלקבוע באופן מפורש כי אין זה חוקי לדרוש מיזמים לחתום על הסכמים ולשאת בעלויות פיתוח השטחים הציבוריים, בין אם דרישה זו מעוגנת בתוכנית ובין אם לאו .
ראוי לציין שבין הלכת "דירות יוקרה" להחלטת ועדת הערר הנוכחית עברו שנים רבות, ועדיין נמשכת הפרקטיקה של הטלת מטלות ציבוריות על יזמים. נראה כי נדרשת הכרעה משפטית ברורה ומקיפה יותר על מנת לשנות את דפוסי ההתנהלות המושרשים במערכת התכנון.
לדעתנו, החלטת ועדת הערר מחזקת את העמדה שעל הרשויות המקומיות לשאת באחריות לפיתוח שטחים ציבוריים, וכי הטלת נטל זה על יזמים אינה חוקית אף כאשר היא מעוגנת בהוראות התוכנית. עם זאת, המציאות בשטח עשויה להיות מורכבת יותר, ויש להיוועץ עם גורמים משפטיים לפני קבלת התחייבויות הקשורות למימון או ביצוע עבודות ציבוריות.
עו"ד יוספה כהנא וינקלר ועו"ד ניר משה מזרחי הם עורכי דין במחלקת תכנון ובנייה במשרד וקסלר ברגמן ושות'
d&b – לדעת להחליט
