ניתוח
רשות המסים מצאה דרך למסות טיסות, אבל מי ישלם את המחיר?
רשות המסים מציעה להטיל מס של עד מיליארד שקל בשנה על טיסות יוצאות, לפי משקל המטוס והמרחק. אלא שהמס עלול להבריח חברות תעופה זרות, לצמצם את התחרות ולהעלות את מחירי הכרטיסים — בלי להשיג את מטרתו הסביבתית
רשות המסים ממליצה לממשלה להטיל מס על טיסות יוצאות, שיחושב לפי משקל המטוס והמרחק שהוא טס. ההצדקה התיאורטית פשוטה: מטוסים פולטים כמויות גדולות של גזי חממה, אך דלק המטוסים אינו ממוסה. גם מבחינה חברתית המס נשמע הגיוני: ברשות מעריכים כי רבע מההכנסות יגיעו מתושבים זרים ורבע נוסף מהעשירון העליון, ואילו העשירונים הנמוכים, שטסים פחות, ישלמו פחות. מבחינה תקציבית, מדובר בהכנסה של כ־1.1 מיליארד שקל בשנה לקופת המדינה.
הרעיון העקרוני אולי נשמע משכנע, אבל ההצעה הקונקרטית של רשות המסים רחוקה מלהיות מושלמת. היא כנראה לא תצמצם פליטות גזים, ואולי אף תגדיל אותן, תקשה על חברות תעופה זרות לחזור לישראל, תצמצם את מספר הטיסות הישירות, תפגע בתחרות ותביא לעליית מחירים. בנוסף, כלל לא ברור אם החלופה עומדת בתנאי האמנות הבינלאומיות בתחום התעופה.
קיים נוהג עולמי שלפיו מדינות אינן מטילות מס על דלק מטוסים. גם המאמץ לצמצום הפליטות מתנהל ברמה הבינלאומית. ישראל חתומה על מנגנון שנועד להבטיח שהיקף הפליטות לא יעלה על 85% מרמתן בשנת 2019. המנגנון אינו מושלם, אך הוא ממחיש מדוע צמצום פליטות המטוסים מחייב תיאום בינלאומי ולא צעדים חד־צדדיים של מדינה.
ההיגיון הזה עולה גם ממחקר רשות המסים עצמה, שבוחן שש חלופות למיסוי מטוסים. החלופה השנייה היא לכאורה הפשוטה ביותר: הטלת מס בלו על דלק מטוסים, קרוסין, שממוסה ב־3.4 שקלים לליטר כאשר אינו משמש לתעופה. מס כזה אף צפוי להניב למדינה יותר מ־1.1 מיליארד שקל בשנה.
אלא שברשות מודים כי אי אפשר לקדם אותו, משום שהוא מנוגד להסכמים הבינלאומיים שישראל חתומה עליהם. חשוב מכך, הרשות מזהירה כי מס על הדלק יגרום לחברות התעופה להימנע מתדלוק בישראל. התוצאה, לפי הדו"ח, תהיה הסטת פעילות עסקית מישראל ואף תוספת פליטות בשל ההתאמות שיבצעו החברות.
אז איך ממסים מטוסים בלי למסות את הדלק? ברשות המסים דוחים את המודלים המקובלים בעולם, המבוססים על מרחק הטיסה או על מחלקת הנוסע, ומציעים חלופה שטרם יושמה בעולם: מס לפי משקל המטוס ומרחק הטיסה. לפי המודל, יהיו 12 תעריפי מס אפשריים. בואינג 777 שטס לניו יורק ישלם כ־100 אלף שקל, בעוד מטוס מנהלים שטס לקפריסין ישלם כ־1,300 שקל בלבד. היתרון מבחינת הרשות הוא פשטות הגבייה: המס קל לחישוב, אינו תלוי במספר הנוסעים ואינו משתנה בעקבות שינויים קטנים במרחק. חברות התעופה הזרות גם לא יידרשו להקים מנגנון תשלום חדש, אלא יוכלו לשלם אותו דרך רשות שדות התעופה, כפי שהן משלמות אגרות אחרות.
היצירתיות ראויה להערכה, אבל היא לא פותרת את בעיות היסוד. ראשית, ספק אם המס עומד בתנאי אמנת שיקגו, הקובעים כי מדינה לא תגבה מס או היטל בעבור כניסה או יציאה משטחה של כלי טיס. לכאורה, ישראל אינה ממסה את הדלק אלא את המטוס, אבל מאחר שהמס אינו מחושב לפי צריכת הדלק, הוא עלול להיחשב למס על עצם היציאה מישראל. מבנה המס גם מייצר עיוותים שקשה להסביר מבחינה כלכלית: טיסה לרודוס, מרחק של 793 ק"מ, תשלם אותו מס כמו טיסה ללונדון, המרוחקת יותר מ־3,000 ק"מ. מנגד, טיסה לאנטליה (660 ק"מ) תשלם פי ארבעה מטיסה ללרנקה, המרוחקת 340 ק"מ.
בנוסף, נותרת השאלה המרכזית: האם המס ישנה את התנהגות הנוסעים ויגרום להם לטוס פחות? כותבי הדו"ח עצמם מעריכים כי הסיכוי לכך נמוך. גם אם מבחינה כלכלית המס יתגלגל לצרכן, הוא לא יופיע כרכיב מס נפרד אלא יהיה חלק ממחיר הכרטיס.
במודלים הנהוגים במדינות אחרות, מס על הנוסעים עשוי לייקר במיוחד כרטיסים במחלקות פרימיום, שתופסות שטח גדול יותר במטוס ואחראיות לחלק גדול יותר מהפליטות. כך ניתן לעודד נוסעים לבחור במחלקות מזהמות פחות ולתמרץ חברות לצמצם את מחלקות היוקרה. בישראל, לעומת זאת, המס המוצע כלל אינו מבדיל בין הנוסעים ולכן אינו צפוי לייצר תמריץ דומה.
גרוע מכך, המס עלול דווקא להגדיל את הפליטות. כפי שהרשות עצמה מזהירה בנוגע לחלופת מיסוי הדלק, חברות תעופה עלולות להימנע מהפעלת קווים לישראל. קווים פחות רווחיים ייפגעו במיוחד, משום שהמס על המטוס יתחלק בין מספר קטן יותר של נוסעים וייקר את הכרטיסים.
כמו כן, החברות עשויות להעדיף להפעיל מישראל טיסות קצרות יותר, שעליהן ישלמו מס מופחת, בעוד ישראלים ייאלצו לטוס דרך יעדי ביניים. טיסות קונקשן ארוכות יותר, הכוללות המראות ונחיתות נוספות, מזהמות יותר. במקביל, צמצום מספר הקווים עלול לפגוע בתחרות ולהעניק יתרון לחברות הישראליות, ובראשן אל על. מפתיע שהדו"ח כמעט אינו עוסק בהשפעה האפשרית של המס על מבנה התחרות בענף.
ומי יישא בפועל בנטל המס? התיאוריה הכלכלית מלמדת שלא בהכרח משנה על מי הממשלה מטילה את המס, אלא כיצד בנוי השוק ועד כמה הביקוש וההיצע רגישים לשינויי מחיר. אם חברות התעופה יתקשו לוותר על הקווים לישראל, ואם הנוסעים ימשיכו לטוס גם במחירים גבוהים יותר, המס יתגלגל לצרכנים. אם החברות לא יצליחו לגלגל אותו, הן עשויות פשוט להימנע מהפעלת קווים חדשים. כך או כך, הצרכן הישראלי צפוי לשלם את המחיר, אם דרך כרטיסים יקרים יותר ואם דרך תחרות מצומצמת יותר.
ובכל זאת, ייתכן שהמס הזה הוא החלופה הפחות גרועה. ישראל מתמודדת עם אתגר תקציבי משמעותי, ולא בטוח שיש מקורות הכנסה טובים יותר. לכן אין לפסול את ההצעה על הסף, אלא לבחון אותה לעומק ולנסות לתקן את הכשלים שבה.
