פרשנות
החשש: הממשלה נכנסה ל"עייפות פיסקלית" והמחיר עלול להיות כבד
תקציב 2026 המעודכן מבשר על שפל חדש – לראשונה לא ניתן לאתר אפילו סימנים קלים לאחריות פיסקלית. שלוש תופעות משתלבות כעת יחדיו: ייאוש של הממשלה מהיכולת להוריד חוב, האופוריה סביב המלחמה ושנת הבחירות. נתניהו וסמוטריץ' חוששים שהעלאת מסים תפגע בהם בקלפי וחוסר אחריות פיסקלית לא, אך השווקים עלולים להפתיע אותם
נפתח בווידוי. מאז פרוץ המלחמה אנו כותבים על ההתנהלות התקציבית הלקויה של הממשלה. השתמשנו לא מעט במילים חריפות כמו הפקרות, ביזה, וחוסר אחריות, וכעת - בתקציב 2026 המעודכן - ששובר שיאים של חוסר אחריות, אנו חסרי מילים. עד תקציב 2026 המעודכן השתמשנו במילים אלו כדי לתאר את חוסר היכולת של הממשלה להתעלות לגודל השעה ולוותר על כספים מגזריים ונוגדי צמיחה. הביקורת שלנו התמקדה גם בכך שלקח לממשלה זמן להפנים שיש צורך בקיצוצים והעלאות מסים (העלאת המע"מ החלה רק ב־2025), וגם בכך שהיו קיצוצים ומסים נכונים יותר שהיה ניתן לבחור בהם (ביטול פטורים ממע"מ במקום העלאת מס הכנסה, סגירת משרדים במקום קיצוץ בשירותים לאזרח). מתחנו ביקורת גם על תהליך התקצוב, התהליך היה עקום ופוליטי, תקציבים לא קודמו בזמנים הקבועים בחוק, התקציב נפרץ יותר פעמים ממה שהיה צריך, ושיתוף הפעולה בין שר האוצר לדרג המקצועי היה לקוי. אבל בתקציב 2026 המעודכן אנו מגיעים לשפל חדש ומדאיג, זו הפעם הראשונה שלא ניתן לאתר סימנים לאחריות פיסקלית.
תקציב ביטחון דמיוני
נזכיר את הפרקים הקודמים. באוקטובר 2023 פרצה המלחמה, היה צורך בעדכון תקציב 2023, הממשלה התקשתה מאוד לקצץ בכספים הקואליציוניים אבל מכיוון שהיינו בסוף שנה, היה ברור שהתשלום של מחירי המלחמה יידחה לתקציבים הבאים. בתקציב 2024 המעודכן, שכלל הוצאות מלחמה רבות, היו סימנים חלקיים לאחריות פיסקלית, בוצע קיצוץ רוחבי של כ־5%, קיצוץ בהחלטות ממשלה, התחייבות להעלאת מע"מ ומס בריאות ב־2025, קיצוץ של יום הבראה, ועוד. בתקציב 2025 הצטברו כבר צעדי התאמה פיסקליים בהיקף משמעותי של עשרות מיליארדי שקלים, מיסוי רווחים כלואים, העלאת מס יסף, העלאת מס הכנסה (באמצעות הקפאת מדרגות המס), יישום העלאת המע"מ, ועוד. התקציבים הללו היו מלאי פגמים, אבל בסוף, בתמונה הכוללת, במיוחד זו שרואים המשקיעים בחו"ל וחברות הדירוג, ישראל הוכיחה כי גם בממשלות סקטוריאליות כמו הנוכחית, מבינים את החשיבות שבתקציב אחראי, ומוכנים לעשות צעדים לא פופולריים. תפיסת האחריות החלקית הזו השתנתה בתקציב 2026, ונעלמה לחלוטין עם פרוץ מבצע שאגת הארי.
התוכנית של תקציב 2026 המקורית היתה שנצליח להוריד את יחס החוב לתוצר. התוכנית היתה שזו תהיה שנה ללא מלחמות, עם צמיחה חזקה של 5.2% (התחזית המקורית של בנק ישראל והאוצר). בממשלה לא עמדו בפיתוי ובתהליך מאוחר ופגום הגדילו את הגירעון בתקציב ל־3.9%. ואז באוצר ובבנק ישראל אמרו "טוב, אז 2026 לא תהיה שנת 'הורדת החוב', אלא שנת 'ייצוב החוב, ב־2027 נתחיל להוריד". לאחר מכן נרשם אפילו רגע של אופטימיות, כי התברר שאפשר להגדיל את תחזית ההכנסות, ובעצם התקציב הנוכחי מביא אותנו לגירעון נמוך יותר של כ־3.6%, שזה לא גירעון שאפשר לחיות איתו לאורך שנים, אבל גירעון שבשנה עם צמיחה חזקה מאפשר לנו להוריד יחס חוב־תוצר. אלא שעל האופטימיות הזו זרו בבנק ישראל זרעים של פסימיות. הם הזכירו שרה"מ נתניהו מקדם בפועל תוכנית להפסקת הסיוע הביטחוני האמריקאי ולהגדלת תקציב הביטחון ב־350 מיליארד שקל, מה ששם אותנו לכאורה על מסלול של עלייה ביחס חוב־תוצר. למרבה השמחה, השווקים לא הפנימו את התוכנית הזו, ופרמיית הסיכון לא זינקה.
"עייפות פיסקלית" מלמדת שהתנהלות ממשלות מול חוב אינה ליניארית. ברגע מסוים הממשלה מתייאשת. והמרכיב נכנס לבדיקת יציבות של מדינות
ואז פרצה מלחמת שאגת הארי, וההתנהלות סביב התקציב שלה היה חריג גם במונחי הממשלה הזו. ראשית, משרד הביטחון הגיע עם דרישה דמיונית של כ־82 מיליארד שקל, 42 מיליארד למימון המבצע, ו־40 מיליארד שקל כ"השלמה לבסיס", כלומר, במשרד הביטחון מעולם לא ראו את תקציב הביטחון שנסגר לפני כחודשיים כתקציב סופי, הם המתינו מעבר לפינה לבקש עוד כסף. עצם הדרישה של המשרד היא תמרור אזהרה בוהק. משרד בסדר גודל של משרד הביטחון אמור לצנזר את עצמו מראש ולא להציב דרישות מופרכות כאלה. שנית, משרד הביטחון קיבל כ־39 מיליארד שקל מהדרישות שלו, כלומר 32 מיליארד עבור המבצע, ועוד 7 מיליארד רזרבה, שכנראה תמומש. שלישית, וזה הדבר החשוב ביותר, הזינוק העצום בתקציב לא לווה בשום תוכנית ארוכת טווח למימון הגידול בהוצאה. הממשלה הצליחה לגייס כ־1.85 מיליארד שקל בלבד מקיצוץ רוחבי בתקציבי המשרדים ובכספים הקואליציוניים. עוד 900 מיליון שקל מביטול רפורמת החלב. כל היתר להגדלת הגירעון – הגירעון החזוי גדל מ־%3.6 ל־5.1%. רביעית, גם ברמת ההצהרה לא נאמר דבר על ידי נתניהו ושר האוצר סמוטריץ', הם לא הסבירו כיצד ישראל מתכננת לחזור ליחס חוב־תוצר שהולך ויורד. חמישית, בזמן שהגירעון מזנק, סמוטריץ' הפך להיות נדיב יותר מבחינת המסים. אם לפני שבועיים הוא אמר כי הוא לא יוריד את מדרגות המס למעמד הביניים בלי ש"מס רכוש על קרקעות יעבור", הרי שדווקא עכשיו, כשהמצב קשה יותר, יש פחות כסף, סמוטריץ' מתעקש להעביר את ריווח מדרגות המס, ולהגדיל את הטבת המס על ייבוא באינטרנט.
ההסבר למה שקורה כעת הוא מפגש של שלוש תופעות חברתיות ומאקרו־כלכליות. התופעה הראשונה מכונה במחקר "עייפות פיסקלית" (Fiscal Fatigue). התופעה, שתועדה במחקר מצוטט מ־2013 של כלכלנים בכירים בקרן המטבע (imf), מלמדת שההתנהלות של ממשלות מול חוב היא לא ליניארית. בתחילת הדרך הממשלה מנסה להתמודד עם החוב העולה ומקצצת ומעלה מסים. אבל ברגע מסוים הממשלה מתייאשת, אולי בגלל לחץ ציבורי, אולי בגלל תפיסה פנימית של "לא משנה מה, בכל מקרה החוב יעלה". הפרמטר הזה של "עייפות פיסקלית" נכנס למודלים של קרן המטבע כשהיא בודקת יציבות של מדינות. ייתכן מאוד שממשלת ישראל ואזרחיה הגיעו לנקודה של "די, תעזבו אותנו עם הפיסקלי, שילמנו מספיק". התופעה השנייה היא האופוריה שיש סביב המלחמה וההסתמכות על הניסיון בטווח הקצר. מי שמייצג את התפיסה הזו בצורה החדה ביותר, הוא סמוטריץ'. מבחינתו, הזהירו אותו שוב ושוב שחוסר אחריות פיסקלית עשוי לפגוע במשק, ומבחינתו זה לא בדיוק קרה (את הורדת הדירוג, העלייה בחוב הציבורי ובפרמיית הסיכון הוא מפרש כ"תוצאות טבעיות של המלחמה"). התפיסה הזו דומה במהותה לשאננות הביטחונית שרווחה בישראל ערב ה־7 באוקטובר. והתופעה השלישית היא כמובן העובדה שאנו נמצאים בשנת בחירות. מבחינת סמוטריץ' ונתניהו, העלאת מסים תפגע בהם פוליטית, ואילו חוסר אחריות פיסקלית לא יפגע בהם. כמובן שגם כאן הם עשויים להתבדות, במקרה שהשווקים יגיבו בצורה חדה.
נכון לעכשיו, השווקים לא מגיבים בעצבנות להחלטה להגדיל את הגירעון מעבר ל־5%. השווקים גם לא מזהים את ישראל ככזו שהגיעה לנקודה של "עייפות פיסקלית", והם נותנים לישראל מרחב נשימה. אך גורמים רבים בממשלה חוששים שעשוי להגיע רגע שבו השווקים יגיבו בחריפות ופרמיית הסיכון תעלה. הפרשנות הרווחת כעת במסדרונות הממשלה היא שהמשקיעים וחברות הדירוג בתקופת המתנה, ממתינים לסיום המלחמה ולתוצאות שלה. ההמתנה של המשקיעים משקפת הן את התפיסה שכעת יש אי ודאות, ויהיה ניתן לראות טוב יותר מה קורה, איך הממשלה מתנהלת ומנהלת את החוב אחרי המלחמה. אבל גם משקפת את התרחיש האופטימי שאחרי המלחמה יהיה שינוי דרמטי במצבה הביטחוני של ישראל, וכך תהיה ירידה מסוימת בפרמיית הסיכון של ישראל ובהוצאות הביטחון שלה. אם כי כשם שקשה לראות את הוצאות הביטחון של ישראל חוזרות לרמה של 2022, מכיוון שנעשינו מודעים יותר לסיכונים הביטחוניים, כך קשה לראות את ישראל חוזרת לפרמיית הסיכון של קיץ 2022 (20-30 נקודות בסיס), שכן השווקים נהיו מודעים יותר לסיכונים החברתיים והביטחוניים של ישראל.
בעוד שהשווקים ממתינים לתוצאות המלחמה, הממשלה עצמה מתנהגת בפיצול אישיות מדאיג, ופועלת כאילו היא ב"יום שאחרי". מצד אחד, במשרד הביטחון ממשיכים לקדם במרץ את תוכנית ההתעצמות של 350 המיליארד בעשור הקרוב כאילו אין מלחמה שמשנה את פני המזרח התיכון. במשרד לא הסכימו לטענה המתבקשת "בוא נחכה לאחרי המלחמה, ואז נראה מה צריך". בימים אלו, לצד העיסוק בתקציבי המלחמה, נמשכים הדיונים בין מערכת הביטחון לבין האוצר בהנחיית נתניהו איך לקדם את ההתחמשות המסיבית של ה־350 מיליארד שקל. מעבר לכך, במשרד הביטחון כבר מעבירים מסרים שגם אחרי הצלחת המבצע באיראן יהיה צורך בתקציב ביטחון עצום. קשה לראות איך משרד הביטחון, שהתרגל לתקציב של 100 מיליארד שקל ב־2023, 170 מיליארד ב־2024, 136 ב־2025, וכעת 151 ב־2026, יוכל להסתפק בתקציב של פחות מ־100 מיליארד שקל בשנת 2027. כלומר, תפיסת משרד הביטחון היא "לא משנה מה תוצאות המלחמה, אנחנו נצטרך גידול בתקציב הביטחון". ועמדת משרד הביטחון זוכה לגיבוי נתניהו, שהוא המחליט האחרון בממשלה. מצד שני, באוצר סמוטריץ' מתנהל כאילו אנחנו ב"מזרח תיכון חדש". הוא לא מוכן לדבר על קיצוצים כי הצמיחה של "היום שאחרי" תחזיר הכל. הוא מעניק הטבות מס למעמד הביניים כי "מגיע למעמד הביניים לקבל את פירות המלחמה". מבחינתו, תוצאות המלחמה הן שינוי פני המזרח התיכון ויש כסף מיותר. כל אחד מהמשרדים בחר בתוצאת המלחמה שמתאימה לו.
המשמעות היא שכלכלת ישראל נמצאת ברגע דרמטי, שהמלחמה מטשטשת אותו מעט. ההכרעות שהממשלה קיבלה בשבוע האחרון שמות אותנו על מסלול של חוב עולה. נתניהו מממש בפועל את מדיניות ספרטה שלו. בזמנו, הוא התנצל על פליטת הפה, אבל היא מלמדת על המציאות יותר מנאום מתוכנן. אם בשבועות אחרי סיום המלחמה לא יהיה מסר ברור של הממשלה על מחויבותה לצמצום החוב, לא נוכל להיות מופתעים מכך שהשווקים יענישו אותנו.
שלושה צעדים אינפלציוניים
הממשלה כעת נוקטת בשלושה צעדים אינפלציוניים: המלחמה עצמה, הגדלת הגירעון, והורדות המס. כך בנק ישראל יתקשה להוריד את הריבית, למרות השקל החזק שמקשה על היצואנים ולמרות משקי הבית שמחכים להורדה הזו זמן רב, סמוטריץ' כמובן יתקיף את בנק ישראל, אבל את חלקו בריבית הגבוהה הוא ישכח.
ההוצאות הגבוהות של הממשלה משולמות על ידינו בריבית ובריבית דריבית. השירותים האזרחיים מקוצצים שוב ושוב, נכון לעכשיו, הקיצוצים עדיין לא מורגשים ברמה היומיומית, אבל כבר כעת יש ירידה בחלק היחסי שהולך לחינוך, רווחה, ותשתיות. והמגמה הזו צפויה להעמיק. והזינוק בהוצאות הריבית בלתי נתפס. ב־2023 ההערכה היתה שנשלם ב־2027 כ־67 מיליארד שקל בריבית. כעת ההערכה היא שב־2027 נשלם כ־93.3 מיליארד בריבית. וזה לא כולל את המלחמה הנוכחית.
