מרכז הנדל"ן
דדי שמחי נגד נציב הכבאות: “רגולציה שאינה מבוססת סיכונים מגדילה סכנה”
ימים ספורים לאחר הדיון הסוער במועצה הארצית, שבו התעמתו יו"ר מטה התכנון הלאומי נתן אלנתן ונציב הכבאות אייל כספי סביב ההקלה הרגולטורית בדרישות כבאות והצלה לבנייני מגורים עד 42 קומות, חושף "מרכז הנדל"ן" כי חוות הדעת שעליה התבסס אלנתן נכתבה על ידי לא אחר מקודמו של כספי בתפקיד. "במהלך שנות כהונתי כנציב כבאות והצלה, הובהר לי שוב ושוב כי החמרה רגולטורית כשלעצמה אינה ערובה לבטיחות"
בדיון טעון שהתקיים ביום חמישי האחרון בוועדת התקנות של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, התגלע עימות חריף בין יו"ר מטה התכנון הלאומי נתן אלנתן לבין נציגי רשות הכבאות וההצלה בראשות נציב הכבאות רב טפסר אייל כספי. מוקד המחלוקת היה שאלת ההקלה בדרישות הבטיחות למבני מגורים בגובה של 29 עד 42 מטרים, ובפרט ההצעה לבטל את החובה לתכנון שני חדרי מדרגות, דרישה שמייקרת את הבנייה ותופסת שטחים נרחבים. אלנתן דחה בדיון את עמדת הכבאות, שלפיה אין מקום להקל בדרישות עבור מבנים בגבהים אלה.
כעת חושף מרכז הנדל"ן כי חוות הדעת המקצועית שעליה הסתמך אלנתן במהלך הדיון נכתבה על ידי מי שכיהן בעבר כנציב כבאות והצלה, רב טפסר בדימוס דדי שמחי, קודמו של כספי בתפקיד. שמחי מוכר כיום לציבור הרחב בין היתר כפאנליסט הנוטה לתמוך בממשלה בתוכנית "אולפן שישי" של חדשות 12, ובימים האחרונים אף פורסם כי הוא שוקל להתמודד בבחירות הקרובות לכנסת. שמחי כיהן כנציב כבאות והצלה בשנים 2017 עד 2022, וכיום הוא עומד בראש חברת Elite Safety Engineering Ltd. (עילית בטיחות אש), העוסקת בייעוץ פרטי בתחום בטיחות האש.
המסמך הוזמן על ידי מטה התכנון ונכתב על ידי צוות מהנדסי בטיחות אש ויועצים, בראשות שמחי. מחברי חוות הדעת מדגישים כי מדובר בעבודה עצמאית ובלתי תלויה, הנשענת על ניתוח הדין הישראלי, תקינה בינלאומית, דוחות מבקר המדינה ומסמכי מדיניות של גופים ממשלתיים. הרקע לכתיבתה הוא המחסור החריף ביחידות דיור בישראל, לצד הצורך הלאומי בקידום התחדשות עירונית.
בחוות הדעת נטען כי שיטת הסיווג הנהוגה כיום יוצרת מדרגת רגולציה חדה: מבנים החוצים את רף ה־29 מטרים מחויבים בעמידה במערך רחב של דרישות תכנוניות, בטיחותיות ותפעוליות, דרישות שמייקרות את הפרויקט, מאריכות את משך התכנון והביצוע, ולעיתים אף הופכות אותו לבלתי כלכלי. לטענת מחברי המסמך, דרישות אלה אינן נגזרות תמיד מסיכון ממשי, אלא מהגדרה רגולטורית שאינה מעודכנת למציאות.
"במהלך שנות כהונתי כנציב כבאות והצלה, הובהר לי שוב ושוב כי החמרה רגולטורית כשלעצמה אינה ערובה לבטיחות", כתב שמחי בדברי ההקדמה לחוות הדעת. "ניסיון מבצעי בארץ ובעולם מלמד כי רגולציה שאינה מבוססת על ניתוח סיכונים, שאינה מתחשבת בהיתכנות יישומית ושאינה בוחנת את השפעותיה הרחבות, עלולה להביא לתוצאה הפוכה מזו שלשמה היא נועדה".
מגבלת הגובה הקיימת יוצרת קפאון תכנוני
במרכז המסמך ניצבת ביקורת על מדרגת הגובה הקיימת בדין הישראלי, שלפיה מבנה מגורים שגובהו עולה על 29 מטרים מסווג באופן אוטומטי כ"בניין גבוה" וכפוף לרגולציה מחמירה. לטענת מחברי חוות הדעת, מדובר בקו סיווג חד ושרירותי שאינו משקף שינוי מהותי ברמת הסיכון בין מבנים שגובהם 29 מטרים לבין מבנים בטווח הביניים של 29 עד 42 מטרים. בפועל, כך נטען, מדרגה זו הובילה לקיפאון תכנוני, ובישראל כמעט שלא נבנים כיום מבני מגורים בטווח גבהים זה, אף שמדובר בגובה מקובל ונפוץ במדינות מערביות רבות.
עוד מצוין במסמך כי "כאשר דרישות רגולטוריות יוצרות חסמים תכנוניים וכלכליים, מעכבות בנייה חדשה והתחדשות עירונית, ומותירות אוכלוסיות במבנים ישנים, בלתי מחוזקים ובלתי ממוגנים, הן מגדילות את הסיכון הכללי גם אם הן מצמצמות סיכון נקודתי אחד".
חוות הדעת כוללת סקירה של התקינה הבינלאומית, ובראשה תקני NFPA של האיגוד האמריקאי National Fire Protection Association, שלפיהם מבנה מוגדר כבניין גבוה כבר מגובה של כ־23 עד 24 מטרים. עם זאת, מודגש כי עצם הגדרת הגובה אינה המדד המרכזי לרמת הסיכון, אלא מכלול האמצעים ההנדסיים והמערכתיים, בהם מערכות גילוי וכיבוי אוטומטיות, שליטה בעשן, לחץ אוויר בחדרי מדרגות, גיבוי חשמל למערכות חירום, תכן סיסמי ומיגון.
טיעון מרכזי נוסף במסמך עוסק בפער שבין סיכון תיאורטי לבין סיכון בפועל. על בסיס נתונים אמפיריים, לרבות דוחות מבקר המדינה ונתוני שירותי הכבאות, נטען כי לא קיים מתאם מובהק בין גובה הבניין לבין שיעורי תמותה או פגיעה משריפות במבני מגורים חדשים. מנגד, מחברי חוות הדעת מצביעים על סיכון מצטבר משמעותי הנובע מהותרת מבנים ישנים, נמוכים יחסית אך חסרי מערכות מיגון מתקדמות, על כנם, במיוחד בהקשר של רעידות אדמה ואיומים ביטחוניים.
בהקשר זה ממקם המסמך את סוגיית בטיחות האש כחלק ממערך ניהול סיכונים לאומי רחב, ולא כפרמטר מבודד. “האתגר האמיתי של מדינת ישראל אינו רק כיצד למנוע שריפה בבניין בודד”, נכתב במסמך. "יש לשקלל את מאפייניה הייחודיים של ישראל: סוג הבניה, ממדי"ם, מודעות ביטחונית רחבה, עורף מיומן במצבי חירום ועוד. במדינה המאוימת בטילים בליסטיים על מרכזי אוכלוסייה, שבה תרחיש רעידת אדמה חזקה אינו שאלה של אם אלא של מתי, אין מקום לבחון כל סיכון בנפרד מבלי להתייחס לתמונה הכוללת. בניין חדש, מתוכנן וממוגן, גם אם הוא גבוה יותר במקצת, בטוח יותר מבניין ישן, נמוך וחסר הגנות בסיסיות".
עמדה הפוכה לזו של הנהגת רשות הכבאות
בחלקים היישומיים מציעה חוות הדעת מודל רגולטורי מדורג: הרחבת ההגדרה של "בניין גבוה" כך שתכלול מבני מגורים עד גובה של 42 מטרים, תוך שמירה על כלל דרישות בטיחות האש החלות כיום על מבנים מעל 29 מטרים. לצד זאת, מוצע לוותר על חלק מהדרישות המצטברות והכבדות, ובהן החובה לחדר מדרגות נוסף לאלונקה ולמעלית כבאים נוספת, כל עוד מתקיימת מעטפת בטיחות שקולה ומבוססת.
מחברי המסמך מדגישים כי אין מדובר בהפחתת רמת הבטיחות, אלא בהתאמת הרגולציה לעקרונות של מידתיות וניהול סיכונים, בהתאם למגמות רגולטוריות עדכניות בישראל ובעולם. עוד מצוין כי גם ברשות הארצית לכבאות והצלה ובמסמכי מדיניות קודמים הובע הצורך בבחינה מחודשת של דרישות בטיחות אש, תוך אימוץ תקינה בינלאומית והפחתת רגולציה עודפת במקרים שבהם אין לכך תרומה מוכחת להפחתת סיכון.
בסיכום חוות הדעת נקבע כי קיימת הצדקה מקצועית, תכנונית ובטיחותית להרחבת ההגדרה, וכי אימוץ המהלך עשוי להסיר חסם משמעותי בפני בנייה והתחדשות עירונית בישראל. עם זאת, מובהר כי אין מדובר בהצעה רגולטורית מחייבת, אלא במסמך מקצועי תומך, שנועד לסייע למטה התכנון ולוועדות התכנון הארציות בקבלת החלטות מושכלת בסוגיה רגישה ובעלת השלכות רחבות על שוק הדיור, הבטיחות הציבורית והמרחב העירוני.
אם חלק מהטענות והנימוקים נשמעים מוכרים, אין זה מקרי. רבים מהם הושמעו על ידי אלנתן עצמו במהלך הישיבה שנערכה ביום חמישי.
כזכור, באותו דיון התפתחה מחלוקת חריפה בין אלנתן לבין נציב הכבאות והצלה רב טפסר אייל כספי, שהביע התנגדות נחרצת למהלך והזהיר כי ביטול הדרישה לחדר מדרגות נוסף, כפי שמוצע במסגרת שינוי ההגדרה, עלול ליצור סיכון ממשי לחיי אדם. כעת מתברר כי המסמך שהוצג בדיון ותמך בעמדת יו"ר מטה התכנון נכתב על ידי מי שכיהן בעבר כראש רשות הכבאות, ומציג תפיסה מקצועית שונה לחלוטין מזו שמובעת כיום על ידי הדרג הבכיר ברשות.
