באיחור של יותר מ-3 שנים: האוצר פרסם תזכיר חוק להסדרת הקריפטו
התזכיר מבקש להרחיב את סמכויות רשות ני"ע גם לפעילות השקעה בקריפטו שאינו מוגדר כנייר ערך; כך, בורסות המפגישות קונים ומוכרים, יועצי השקעות ומנהלי תיקים הפועלים בתחום יידרשו לרישוי מתאים; בתחילת 2022 המליץ האוצר להסדיר את הנושא, ואף התחייב לפרסם תזכיר חוק בתוך 180 יום על הרחבת סמכויות רשות ני"ע; אך רק כעת הוא מתפרסם, וללא שינוי דרמטי; ברקע לעיכוב, המתח בין שתי הרשויות שאמורות להסדיר את התחום - רשות שוק ההון והרשות לני"ע, ועל כן החשש מכפל פיקוח
לו הממשלה הייתה עומדת בלוח הזמנים שהיא עצמה קבעה, תזכיר החוק להסדרת ההשקעות בקריפטו היה מתפרסם כבר באוגוסט 2023. במקום זאת, משרד האוצר פרסם רק אתמול (א'), באיחור של יותר משלוש שנים, את תזכיר החוק שנועד להרחיב את סמכויות הפיקוח של רשות ניירות ערך על פעילות השקעה בנכסים דיגיטליים. בפברואר 2023 קיבלה הממשלה את החלטה מספר 204, שקבעה כי בתוך 180 יום יפורסמו תזכירי חוק להסדרת ההשקעות בקריפטו. אלא שהמועד חלף, והחקיקה נותרה תקועה, אף שרשות ניירות ערך כבר הציגה הצעת חקיקה מפורטת בתחילת אותה שנה. ראשיתו של המהלך עוד בנובמבר 2022, אז פרסם אגף הכלכלן הראשי באוצר דו"ח שהמליץ להרחיב את סמכויות הרשות והזהיר מפני הפגיעה בהתפתחות הענף בשל אי־ודאות רגולטורית.
אז מה מבקש החוק לשנות? כיום רשות שוק ההון מפקחת על חברות שמאפשרות קנייה, מכירה ושמירה של מטבעות דיגיטליים, בעוד רשות ניירות ערך מפקחת על בורסות, יועצי השקעות ומנהלי תיקים בשוק ההון. התזכיר מבקש להרחיב את סמכויות רשות ניירות ערך גם לפעילות השקעה בקריפטו שאינו מוגדר כנייר ערך. כך, בורסות המפגישות קונים ומוכרים, יועצי השקעות ומנהלי תיקים הפועלים בתחום יידרשו לרישוי מתאים. הרשות תוכל גם לקבוע הוראות לגילוי מידע, לניהול סיכונים ולשמירת נכסי לקוחות. התזכיר אינו הופך את כל מטבעות הקריפטו לניירות ערך, אלא מרחיב את הפיקוח על הפעילות בהם.
עם זאת, התזכיר אינו קובע בעצמו את מלוא הכללים שיחולו על התחום, אלא מעניק לרשות סמכויות לקבוע אותם בהמשך. לכן, גם לאחר אישור החוק בכנסת, יידרש תהליך רגולטורי נוסף להשלמת ההסדרה.
ומה השתנה בכל הזמן שחלף? לא הרבה, לפחות בעקרונות הרפורמה. כבר בינואר 2023 פרסמה רשות ניירות ערך הצעת חקיקה מפורטת, ובאוגוסט אותה שנה הציגה נוסח מעודכן בעקבות הערות הציבור. ההצעה כללה את מרבית ההסדרים שמופיעים גם בתזכיר הנוכחי. מאז נוספו הוראות מפורטות ותקופות מעבר, וצומצם התיקון הנוגע לקרנות השקעה, לאחר שחלק מהנושא קודם השנה בחקיקה נפרדת. אולם בליבת הרפורמה לא חל שינוי דרמטי.
ניר הירשמן־רוב, מנכ"ל פורום חברות הקריפטו, דווקא סבור כי השינויים שנעשו בהצעה לאורך השנים היו משמעותיים. לדבריו, בעקבות הערות הפורום נערכו שני סבבים של שיפורים, שבמסגרתם צומצמו סמכויות פיקוח רחבות והוחרגו סוגים מסוימים של נכסים דיגיטליים. "אנחנו רואים שסדרה של נקודות שתפסנו כבעייתיות צומצמו ויצאו מהחקיקה, ויש חקיקה יותר טובה, יותר מותאמת ויותר נכונה לתקופה הזאת", אמר.
בינתיים, העולם התקדם. באיחוד האירופי נכנסה לתחולה רחבה בסוף 2024 רגולציית MiCA, שיצרה מסגרת פיקוח משותפת על חברות קריפטו. בארה"ב נחקק ביולי 2025 חוק GENIUS, המסדיר מטבעות יציבים, ואילו חוק CLARITY, שנועד בין היתר להבהיר את חלוקת סמכויות הפיקוח על הקריפטו, עבר בבית הנבחרים אך נבלם בסנאט בספטמבר האחרון, לאחר שלא השיג את הרוב הדרוש לקידומו.
הירשמן־רוב סבור שההתפתחויות הללו ממחישות מדוע ההמתנה לא הייתה בהכרח חסרת תועלת. לדבריו, מכיוון שישראל היא שוק קטן, יש היגיון בהמתנה להתבהרות הכיוון הרגולטורי בארה"ב ובהתאמת החקיקה המקומית אליו. אולם כעת צריך להתקדם במהירות: "אם אנחנו הולכים לחקיקה מהירה בתוך חוק ההסדרים, אנחנו במצב טוב".
בישראל מקודמת במקביל חקיקה נפרדת בתחום המטבעות היציבים. בקיץ האחרון פרסמו משרד האוצר ורשות שוק ההון תזכיר להסדרת הנפקתם. מטבע יציב (Stablecoin) הוא מטבע דיגיטלי שנועד לשמור על ערך קבוע באמצעות הצמדה למטבע רגיל, למשל דולר, ומשמש בין היתר לתשלומים ולהעברות כספים. גם התזכיר הזה טרם הבשיל לחוק.
אלא שמאחורי התזכיר החדש עומדת גם ביקורת על תזמון פרסומו, וטענה כי הליך גיבושו היה בעייתי. ברשות שוק ההון טוענים כי התזכיר קודם ללא השלמת עבודת מטה משותפת ותיאום מספק עמה, אף שהוא משנה את חלוקת סמכויות הפיקוח ומשפיע על חברות שכבר פועלות תחת פיקוחה. החשש הוא שהמהלך ייצור חוסר בהירות בנוגע לגבולות האחריות של כל רשות ואף יוביל לכפל רגולציה, שבו חברות יידרשו לעמוד בדרישות פיקוח חופפות.
הבעיה אינה חדשה. כבר בדו"ח הכלכלן הראשי מ־2022 הומלץ לבחון ריכוז של סמכויות הפיקוח בתחום הקריפטו תחת גוף אחד. גם בתזכיר הנוכחי הסוגיה אינה מוכרעת במלואה, ובדברי ההסבר מצוין במפורש כי נדרשות התאמות נוספות בינו לבין תזכיר המטבעות היציבים, כדי להבהיר את גבולות הפיקוח של כל רשות.
אילן שטרק, מנכ"ל הוריזון מבית אלטשולר שחם, המפעילה שירותי מסחר במטבעות דיגיטליים תחת רישיון רשות שוק ההון, בירך על המהלך, אך ציין כי נותרו בו סוגיות מהותיות שדורשות הבהרה. "אחת הסוגיות המרכזיות שעדיין דורשות הבהרה היא כיצד קובעים אם טוקן מסוים הוא נייר ערך", אומר שטרק. טוקן הוא יחידה דיגיטלית שעשויה להקנות לבעליה זכויות השקעה, אך גם לשמש לצריכת שירות מסוים, ולעיתים היא משלבת בין שני המאפיינים. לדבריו, התזכיר אינו קובע מבחן חדש וברור להבחנה ביניהם, והוא מציע לאפשר ליזמים לקבל עמדה רגולטורית מוקדמת לגבי סיווג הטוקן שלהם, עוד לפני הנפקתו.
שטרק מזהיר גם מפני כפל רגולציה: "חשוב מאוד שהחקיקה החדשה תיצור חלוקת סמכויות ברורה בין רשות ניירות ערך לרשות שוק ההון, ולא תביא למצב שבו חברות נדרשות לעמוד בשתי מערכות רגולציה חופפות". חברות כמו הוריזון כבר כפופות לדרישות רשות שוק ההון בנושאי מניעת הלבנת הון, אבטחת מידע ושמירת נכסים. לדבריו, חשוב גם להבחין בין בורסות שמפגישות קונים ומוכרים לבין ברוקרים, המבצעים עסקאות עבור לקוחות באמצעות בורסות אחרות.
גם אם החוק יאושר בכנסת הקרובה, הוא ייכנס לתוקף רק כעבור שנה, וחלק מהכללים ייקבעו בהמשך. האירוניה מתחדדת לנוכח דבריו של ראש הממשלה בנימין נתניהו לפני כשבוע וחצי, שהציג את הקריפטו כאפשרות להתמודד עם סנקציות בנקאיות על ישראל. בעוד נתניהו מדבר על שימוש במטבעות דיגיטליים לעקיפת מגבלות בינלאומיות, ממשלתו נזקקה ליותר משלוש שנים מעבר למועד שקבעה לעצמה רק כדי לפרסם תזכיר להסדרת המסחר וההשקעה השגרתיים בקריפטו.
מרשות ניירות ערך נמסר כי היא "פועלת מזה תקופה לקידום חקיקה שתסדיר את תחום נכסי ההשקעה הדיגיטליים ותעניק הגנה מיטבית למשקיעים. הפרסום בעת הנוכחית נועד לקדם את האסדרה במקביל לתזכיר החוק בנושא מטבעות יציבים, ובכך להניח תשתית למסגרת רגולטורית רחבה, עקבית ומקיפה לתחום המטבעות הדיגיטליים. הרשות רואה חשיבות רבה בקיום שיח עם כלל הגורמים בשוק ומכלול הסוגיות ייבחנו במסגרת הערות הציבור שיתקבלו לתזכיר, במטרה לגבש אסדרה מאוזנת שתגן על ציבור המשקיעים, תספק ודאות רגולטורית ותתמוך בחדשנות ובהתפתחות השוק".
מרשות שוק ההון נמסר: "הרשות תלמד את התזכיר ותגבש את התייחסותה לגופו. אסדרת תחום הנכסים הדיגיטליים מחייבת עבודת מטה מקצועית ובין־רגולטורית סדורה, שלא הושלמה טרם פרסום התזכיר הנוכחי".
