ניתוח
מדוע רגב שמה ברקס לרפורמה שתוזיל את ביטוחי הרכב
רגע לפני כניסתה לתוקף של הרפורמה, שנועדה להפחית את עלויות התיקונים במוסך ואת ביטוחי הרכב, הודיעה שרת התחבורה כי לא תחתום על הצו. מה גרם לרגב לבצע סיבוב פרסה והאם משרדה נכנע ללחץ של בעלי המוסכים? משרד התחבורה: "אנחנו לא מעכבים את הרפורמה, אלא שוקדים על שיפורים"
באפריל 2024 נרשם רגע נדיר בכנסת: כלל הגורמים המקצועיים, במרכזם משרד התחבורה ורשות שוק ההון, הציגו רפורמה מקיפה בענף תיקוני הרכב במטרה להוזיל את מחיר ביטוחי הרכב. אלו זינקו בחדות בשנים האחרונות, והפכו לאחד מסעיפי ההוצאה הכבדים ביותר, שמגלמים את יוקר המחיה בישראל. שנה לאחר מכן, ורגע לפני כניסת הרפורמה לתוקף, שרת התחבורה מירי רגב החליטה לבלום את הרפורמה, כפי שנחשף בכלכליסט.
הסעיף המרכזי ברפורמה נועד לפתור עיוות באומדן המחיר של חלקי החילוף. מוסכים רוכשים חלפים במחיר הנמוך ב־45% עד 60% ממחיר המחירון של חלקים מקוריים, שאותו קובע היבואן, ובין 60% עד 85% ממחירם של חלקי חילוף תחליפיים (שאינם מיוצרים על ידי יצרן הרכב). כיום, בהתבסס על צו של משרד התחבורה שנקבע ב־1980, שמאי נדרש לקבוע את עלות תיקון הרכב לפי מחיר המחירון, ולא לפי המחיר בפועל שהמוסך שילם.
כך, לדוגמה, מחיר המחירון של מכסה מנוע של מרצדס GLE 350, לפי ספק חלפים מסוים, הוא כ־26 אלף שקל. אך בעסקה בין אותו ספק חלפים למוסך, שהגיעה לידי כלכליסט, המחיר ששולם בפועל היה 11,780 שקל. כלומר, נמוך ב־55% מהמחיר שאליו השמאי מחויב להתייחס.
התוצאה היא ניפוח של עשרות אחוזים בעלויות התביעה שחברות הביטוח שילמו, ועלויות עודפות שרשות התחרות מעריכה במאות מיליוני שקלים בשנה, שמהן נהנים המוסכים, ספקי החלפים והיבואנים. מי שמשלם את המחיר הוא הציבור, שבשנים האחרונות רואה את פוליסות הביטוח שלו מתייקרות בעשרות אחוזים.
לפי הרפורמה, שרת התחבורה היתה אמורה לחתום עד 1 במאי על שינוי מנגנון אומדן הנזק כך ששמאי יעריך את הנזק לפי מחיר השוק, ולא לפי מחיר המחירון, בתוספת עמלה שתשולם למוסך. הנפגעים המרכזיים הם המוסכים, שמרכיב הרווח המרכזי שלהם מתבסס על פערי המחיר של חלקי החילוף, ולא על עבודת התיקון עצמה. לכן, מדובר ברפורמה שאומנם צפויה להיטיב עם הציבור בכללותו, אך במקביל לפגוע ברווחיהם של המוסכים. "המוסכים נהנים מכשל שוק וחיים מחוסר יעילות, ולא ממצב תחרותי ויעיל", אמר גורם ממשלתי. "יש מוסכים שמרוויחים מזה הרבה, ובעקבות הרפורמה הם ירוויחו פחות". על החשש מפני סגירת מוסכים אמר: "אם תהיה סגירת מוסכים, זה יהיה בשוליים".
כדי לצמצם את הפגיעה במוסכים, נקבע שבמסגרת הרפורמה רשות שוק ההון תאפשר בהדרגה את הגדלת מספרם של מוסכי ההסדר – כלומר מוסכים שיש להם הסדר עבודה קבוע עם חברת ביטוח – כך שכל מוסך פרטי יוכל להפוך למוסך הסדר. עוד נקבע כי חברת הביטוח, ולא המוסך, היא זו שתממן עלות של רכב חלופי. התשלום למוסך יבוצע בתוך 30 יום במקום שוטף פלוס 60 או 90 כפי שנהוג היום. בנוסף, הוחלט גם על עדכון שכר הטרחה של השמאים ושל אופן הבחירה בשמאי.
"זהו אחד השווקים המורכבים ביותר שיצא לי לטפל בהם", אמר בדיון באפריל אשתקד אוריאל סיטרואן, אז סגן בכיר לממונה על התחרות. התחושה של רוב הגורמים שישבו בחדר הוועדה היתה של הישג שאינו מובן מאליו. "הצלחנו להגיע בפעם ראשונה להסכמות בין כל הרגולטורים, אחרי שבמשך שמונה שנים הם נטרלו זה את זה", אמר בפתח הדיון יו"ר ועדת הכלכלה ח"כ דוד ביטן, שדאג לגשר בין הצדדים. "עם כל הכבוד לחברות הביטוח, למוסכים ולשמאים, מי שמשלם את המחיר זה האזרח הפשוט", הוסיף.
גם גורמי המקצוע במשרד התחבורה היו שותפים לתחושת ההישג. "הנושא של החלפים הוא כשל שוק שנמשך לאורך שנים. ההסדר נותן מענה, וסוף סוף האזרח יהנה מזה", אמר אבנר פלור, סמנכ"ל תשתיות במשרד התחבורה. "יש המון חסמים שאנחנו פותחים, תהיה הזדמנות לעוד מוסכים לעבוד". עינת סגל, מנהלת אגף הרכב במשרד, הוסיפה: "השתדלנו להיטיב עם כולם ולראות גם את בעלי המקצוע ששותפים לעניין וכמובן גם את הלקוח בקצה".
ואולם שבועות ספורים לפני שהרפורמה אמורה היתה להיכנס לתוקף, רגב החליטה לחסום את המהלך והודיעה כי לא תחתום על הצו. מה השתנה לאורך השנה האחרונה, שדחף את שרת התחבורה וגורמי המקצוע במשרדה למה שנראה כמו סיבוב פרסה חד במיוחד?
רגב: השינוי המוצע עלול לפגוע במוסכים
רגב לא נענתה לפניות כלכליסט לנמק בשיחה את החלטתה, אך הטעמים הרשמיים להחלטה מופיעים במכתב פנימי ששלחה למנהלת אגף הרכב במשרדה עינת סגל. לטענת רגב, השינוי באומדן מחיר החלפים "ייטיב ללא ספק עם חברות הביטוח, אך עלול לפגוע במוסכים שבהסדר וכאלה שאינם בהסדר". זאת, אם העמלה שחברות הביטוח ישלמו למוסך על החלפים "תיקבע על ידי גורם שאינו אובייקטיבי כמו חברת ביטוח".
אלא שטענה זו מתעלמת מהעובדה שאת גובה העמלה אמורה לקבוע רשות שוק ההון ולא חברות הביטוח עצמן. כמו כן, לא ברור מדוע רגב מתייחסת רק כעת, כשנה לאחר גיבוש המנגנון, למה שנקבע כבר בתחילת הדרך.
בפועל, רשות שוק ההון הגדירה עמלה שנעה בין 12% ל־18% ממחיר השוק של חלק מקורי, ועד ל־30% ממחיר השוק של חלק לא מקורי. בעלי מוסכים טוענים כי עמלה זו אינה ריאלית, אך רגב לא מתייחסת לגובה העמלה אלא רק להליך קביעתה.
"בדיונים על הנוסח בוועדה המייעצת לשרת התחבורה, נציגי משרדה לא אמרו 'אנחנו רוצים לקבוע את העמלה', אלא העבירו את האחריות לרשות שוק ההון", אומר עו"ד איציק מלכה, סגן יו"ר איגוד השמאים. "עם זאת, אני מסכים שהעמלה שנקבעה למוסכים נמוכה".
טענה נוספת שמציינת רגב במכתבה היא שהרפורמה "עלולה לפגוע בתחרות בין המוסכים ובין ספקי מוצרי תעבורה (חלפים) שאינם קשורים בחברות הביטוח, דבר אשר עלול להביא בהמשך לשלילה הלכה למעשה של חופש הבחירה של המבוטח במוסך וספק אם היא תועיל לבעלי הרכב בהוזלת פרמיות הביטוח".
כאן רגב אינה מתייחסת למה שהרפורמה כוללת, אלא למה שנעדר ממנה: כיום חברות הביטוח מחייבות חלק ממוסכי ההסדר שלהן לרכוש חלפים מספק מסוים, לפעמים ספק שנמצא בשליטה חלקית של החברה־האם של חברת ביטוח. זו דרכן של החברות להתמודד עם כשל השוק שהרפורמה מבקשת לפתור. כך חברות הביטוח יכולות להבטיח שבחלק מהתביעות, מחיר המחירון יהיה נמוך יחסית, ובהתאם לכך גם עלות התביעה. הדוגמה הבולטת ביותר היא הפניקס, שלה נתח השוק הגדול ביותר בביטוחי מקיף, שהפכה בשנה שעברה לשותפה ביבואנית החלפים וברשת המוסכים One Part.
מהטענה של רגב משתמע שהיא חוששת ממצב שבו חברות הביטוח ישלטו בענף החלפים, וידחקו ממנו לחלוטין את המוסכים. כך, היכולת של מבוטח לתקן את רכבו במוסך שאינו בהסדר תקטן משמעותית. עם זאת, לא ברור מדוע רגב סבורה שהדבר לא יביא להוזלת הפרמיות: הוזלת רכישת מוצרי גלם בענף שנחשב תחרותי אמורה להתגלגל להוזלה במחיר הביטוח לצרכן.
רגב הצהירה כי היא פועלת לקדם חקיקה בנושא, יחד עם שר הכלכלה ניר ברקת ויו"ר ועדת הכלכלה ח"כ דוד ביטן, שעשויה לכלול מגבלות או איסור מוחלט על פעילות חברות הביטוח בענף החלפים. עם זאת, לא ברור מדוע רגב קושרת בין הרפורמה להצעת החוק, שאותה היא יכולה היתה לקדם גם לו היתה מאשרת את הרפורמה הנוכחית. כלומר, הרציונל מאחורי מכלול טענותיה של רגב, שעליו היא מתבססת להצדקת מסמוס הרפורמה, אינו ברור. אך גם אם היה היגיון בטענותיה של רגב, אין הסבר לכך שהיא המתינה כמעט עד לרגע האחרון כדי להכריע בסוגיה שגורמי המקצוע במשרדה הדגישו שוב ושוב עד כמה היא פוגעת בצרכנים שבקצה. התנהלותה של רגב מחזקת את ההערכה של גורמים רבים בענף, שלפיה איגוד המוסכים – שמתנגד באופן מובהק לרפורמה, ושנחשב כבעל לובי חזק בכנסת בכלל ובליכוד בפרט – הפעיל לחץ על משרד התחבורה. חלק מגורמי המקצוע טוענים כי המסר שקיבלו הוא שרגב מעולם לא התכוונה לחתום על ההוראות החדשות.
"את איגוד המוסכים השרה פגשה, אבל אותנו – שהתקנה נוגעת לאופן העבודה שלנו – היא מסרבת לפגוש", אמר איציק מלכה מאיגוד השמאים. "היא טענה שהיא בודקת את הרפורמה. אבל להיפגש עם יו"ר איגוד המוסכים רונן לוי ולהעלות סטורי בפייסבוק? את זה היא עשתה", אומר מלכה.
על רקע הערכות אלו, יש להזכיר כי בימים אלו עדיין מתנהלת חקירה במשטרה נגד רגב בעקבות תחקיר של רביב דרוקר בתוכנית "המקור" בערוץ 13, שלפיו היא תעדפה באופן שיטתי רשויות מקומיות לפי זיקה פוליטית.
ח"כ ביטן: נקדם הצעת חוק חדשה
מי שתמך ברפורמה מראשית הדרך ואף תיווך בין הצדדים הוא יו"ר ועדת הכלכלה ח"כ דוד ביטן אולם כעת גם הוא סבור שיש לקדם חקיקה חלופית. "רשות שוק ההון הפרה את ההבנות שסוכמו איתה", אמר לכלכליסט. "השרה לא חתמה כדי שנוכל לקדם הצעת חוק. נביא אותה בתחילת המושב ונאשר אותה עד לסופו".
ביטן, שנחשב לרוב כמתווך פרגמטי בין האינטרסים הממשלתיים לשחקני השוק, סבור שהמהלך כפי שנוסח לא שומר מספיק על שוק המוסכים הפרטיים. "אם התהליך יימשך כך, לא יישארו מוסכים פרטיים. אם לפחות זה היה מוזיל את מחיר הפוליסה — מילא. אבל זה פשוט לא המצב", אמר. "אין שום התארגנות של המוסכים בתוך הליכוד. כל העניין שלנו הוא עניין ציבורי".
אחת הביקורות החריפות ביותר שהשמיע ביטן נוגעת לאישור פוליסה של חברת הפניקס, שקבעה השתתפות עצמית גבוהה במיוחד למבוטחים שבחרו מוסך שלא בהסדר. ביטן ומשרד התחבורה ראו בכך הפרה של ההבנות, שכן הרפורמה אמורה לצמצם את הפערים בין מוסכי הסדר למוסכים שאינם בהסדר. עם זאת, ברשות שוק ההון ובהפניקס מסבירים כי הפוליסה הזו בוטלה.
טענה נוספת של ביטן היא שהעמלה שחברות הביטוח ישלמו למוסכים נמוכה מדי ותביא לסגירת מוסכים. "אנחנו צריכים את המוסכים הפרטיים", אמר ביטן. "השוק הזה מעסיק הרבה אנשים, יוצר תחרות לחברות הביטוח, למוסכי ההסדר שלהן". הצעת החוק שמקדם ביטן יחד עם רגב צפויה לכלול הענקת סמכויות למשרד התחבורה באישור גובה העמלה.
בשנתיים האחרונות רוב חברות הביטוח שינו את הפוליסות שלהן, כך שהן רשאיות לקזז חלק מהתשלום למבוטח שמתקן את רכבו במוסך שאינו בהסדר עמה, ולפצות אותו רק על מחיר השוק של החלפים. רשות שוק ההון אישרה את השינוי, ובנובמבר האחרון איגוד המוסכים עתר לבג"ץ נגד הרשות ונגד משרד התחבורה מפני שאישור הרפורמה הנוכחית משמעותו בפועל היא שחברות הביטוח יפצו בהתאם למחיר השוק. בג"ץ הורה על הגשת הודעת עדכון עד 1 במאי, מועד כניסתה של הרפורמה לתוקף.
לטענת ביטן, אף שבפועל חברות הביטוח משלמות את מחיר השוק, הדבר לא תורגם לירידה משמעותית במחיר הפוליסה, ולכן אין סיבה לצפות שלאחר האסדרה המלאה הדבר יקרה. עם זאת, קשה להסיק מסקנה כזו על בסיס תקופת הזמן הקצרה יחסית שבה חברות הביטוח פועלות כך, ובזמן שהדבר לא אוסדר רשמית. כמו כן, ב־2024 מחיר ביטוח חובה ומקיף ירד ב־1%, ומתחילת 2025 מחיר הביטוח ירד ב־3%. גורם בענף התייחס לטענת ביטן ואמר: "קודם כל נוריד את עלות התביעה. אם עלות התביעה לא תרד, לא יהיה מה לגלגל ללקוח".
ביטן היה זה שרקח את ההסכמה הנוכחית, ובענף טוענים כי הוא השקיע זמן רב בלהושיב יחד את כלל הגורמים ולבנות את הרפורמה, אבל "פירק אותה בלי להושיב את כולם בחדר". גורם נוסף אמר: "היה פה הסכם, שלפיו כל גורם נותן משהו. המוסכים נתנו, השמאים נתנו, חברות ביטוח נתנו. לכולם זה עשה כאב בטן, אבל נוצר מודל מאוזן, ולפתע מחליטים שבעצם זה לא שווה כלום ולמילה אין שום משמעות".
ההחלטה של רגב תביא לעצירה של הרפורמה בכללותה, שכן רשות שוק ההון התנתה בה את פתיחת מוסכי ההסדר לכלל המוסכים הפרטיים. סביר להניח שגם השינוי במנגנון שכר הטרחה של השמאים לא יקודם. כך, רפורמה שנחגגה כצעד שרואה את הצרכן בקצה, מתמוססת או לכל הפחות נדחית ללא נימוק רציני.
מרשות שוק ההון נמסר: ״הרפורמה גובשה על דעתם והסכמתם של כלל גורמי המקצוע, תוך איזון בין האינטרסים השונים, כאשר כלל השיקולים נבדקו והובאו בחשבון. רשות שוק ההון מחויבת להצלחת הרפורמה ולמטרות לשמן היא גובשה – ייעול הליך יישוב התביעה ובעיקר הורדת מחירי ביטוח הרכב לציבור״.
ממשרד התחבורה נמסר: "המשרד אינו מעכב כלל את הרפורמה בשוק החלפים לרכב. ההפך הוא הנכון. המשרד פועל במלוא המרץ לקידום אישורו המלא של חוק שירותי ומוצרי רכב. הרפורמה בתחום השמאות היא חלק חשוב של החוק, שמטרתו הגברת התחרות, הבטחת שקיפות והוגנות, חיזוק מעמד הצרכן והוזלת עלות הביטוח, הטיפולים והתיקונים לצרכן. המצב הקיים, שבו חברות הביטוח הן הגורם הדומיננטי המשפיע על עלות התיקון, אינו מאוזן ותורם לייקור הוצאות הרכב לצרכן. במשרד שוקדים על הכנסת שיפורים במערך יחסי הגומלין בין גורמי השוק ויצירת בקרה על מנגנון קביעת מחיר מוצרי התעבורה במסגרת תביעה על ידי השמאי, כך שישרת את כלל הגורמים הרלבנטיים ויביא לתוצאה הרצויה של הפחתת עלויות תיקון הרכב, אשר תתרום גם להוזלת פרמיות הביטוח".
רונן לוי, יו"ר איגוד המוסכים, מסר: "שרת התחבורה התנתה את הסכמתה בכך שלא יהיה בידול בהשתתפות העצמית בין מוסכים, ושיתקיים שוויון מלא בזכות הבחירה של מבוטחים ומוסכים. למרות זאת, רשות שוק ההון וחברות הביטוח קידמו מהלך חד־צדדי ותוך הפרת סיכומים קודמים, שצמצם את מספר מוסכי ההסדר ואת חופש הבחירה של הציבור. הרפורמה המקורית נועדה להבטיח תחרות והוגנות, לא לייקר את הביטוח ולפגוע בזכויות המבוטחים ובפרנסתם של אלפי מוסכים. לדעתנו, הניסיון של הרשות לבצע שינוי חד־צדדי, שמגדיל את רווחי חברות הביטוח תוך פגיעה בציבור ובעסקים הקטנים, ייפסל על ידי בג"ץ. רפורמה אמיתית להוזלת מחירי החלפים טרם בוצעה. הציבור זכאי לגישה חופשית לכלל המוסכים המורשים, ולמחיר הוגן בשוק ביטוח הרכב".
