מלחמה לא פוטרת מביקורת: התנפחות תקציב הביטחון דורשת פיקוח מהאוצר
תקציב הביטחון תופח בצל התמשכות המלחמה, צה"ל מנהל אותו לפי צרכיו תוך התעלמות מהמסגרת התקציבית והוא לא מפוקח כראוי. כעת האוצר מנסה לבלום את החריגה הצפויה בהוצאות הביטחון, של 15–20 מיליארד שקל עד סוף השנה, על ידי עצירת התקשרויות חדשות
בצעד קיצוני, הורה בימים האחרונים החשב הכללי באוצר יהלי רוטנברג לחשב משרד הביטחון לעצור חתימה על התקשרויות חדשות. מדובר בצעד שנחשב חריג, ועדת נגל אף כינתה אותו "מוצא אחרון" והדגישה כי על חשב משרד הביטחון לעשות זאת "תוך הבנת ההשלכות והאחריות הנובעות מכך".
רוטנברג ביצע את המהלך אחרי שהוא ואנשיו ניהלו משא ומתן עם תא"ל גיל פנחס, היועץ הכספי לרמטכ"ל (היועכ"ל), ואנשיו, והגיעו למבוי סתום באשר לתוספות התקציביות שדורש צה"ל לטובת המשך מימון המלחמה במהלך 2025. במסגרת זו התקיימה בשבוע שעבר פגישה בין רוטנברג למנכ"ל משרד הביטחון אמיר ברעם, אך הצדדים לא הגיעו להסכמה. אמש המחלוקת בין משרדי האוצר לביטחון הגיעה לדיון אצל ראש הממשלה נתניהו, אך גם בדיון זה לא נתקבלה אף החלטה. גורם שנכח בפגישה אמר כי "הדיון לא היה ברמת בשלות גבוהה", וסוכם שהצדדים ימשיכו להתדיין ולנסות להגיע להסכמות בשבוע הקרוב.
רמות המתיחות בין המשרדים עלו שלב מאז פרוץ המלחמה באוקטובר 2023, שכן צורכי הביטחון הפכו להיות דחופים יותר, גדולים יותר, ומובנים יותר. אך מאידך, השמיכה התקציבית הפכה להיות קצרה יותר, והשפעת ההתנהלות של תקציב הביטחון על כל התקציב הפכה להיות דרמטית יותר. ואכן, כבר בוועדת נגל, שמסקנותיה פורסמו בנובמבר 2024, נרשמה מחלוקת בין הגורמים הכלכליים בוועדה (קובי הבר, מיכל עבאדי, ליאורה טושינסקי ופרופ' עדית סולברג) לגורמים הביטחוניים לגבי האופן שבו האוצר יבקר את תקציב הביטחון.
2 צפייה בגלריה
מימין: יהלי רוטנברג, החשב הכללי באוצר, ותא"ל גיל פנחס, היועץ הכספי לרמטכ"ל. בוועדת נגל לבחינת תקציב הביטחון חששו מהכנסת החשב הכללי בשלב מוקדם לתהליך ההתקשרויות של צה"ל
(צילומים: נועם מוסקוביץ', דובר צהל)
ויכוחים תקציביים בין משרד האוצר למשרד הביטחון הם חלק מהפסקול הקבוע של ניהול תקציב המדינה. האוצר מעוניין בתקציב ביטחון נמוך יותר ובבקרה גבוהה יותר עליו, ומשרד הביטחון מעוניין בתקציב גדול יותר ובבקרה אוצרית נמוכה יותר.
הוויכוח בין הצדדים התחיל ברגע שבו אנשי החשכ"ל הסתכלו על ההתקשרויות של צה"ל ומשרד הביטחון, וגילו כי לפי ההתקשרויות כעת, צפויה בסוף השנה חריגה של 20-15 מיליארד שקל. כדאי לחדד, נכון לעכשיו אין חריגה, הוצאות תקציב המדינה עד סוף אפריל עמדו על כ־203 מיליארד שקל מתוך תקציב של כ־619 מיליארד שקל - זה בערך שליש מהתקציב כששליש מהשנה חלפה, וזה בסדר. הבעיה היתה שבמבט צופה פני עתיד, צפויה חריגה של מיליארדים רבים.
איך מנהלים תקציב ביטחון?
בחשכ"ל אמרו ליחידת היועכ"ל: "תראו לנו איך אתם מסדרים את זה. או שאתם מקצצים במקומות אחרים, או שאתם מקדמים תוספת תקציבית בממשלה". כלומר, אי אפשר להמשיך ולהתעלם מזה שצועדים לקראת אי־עמידה בתקציב. היועכ"ל חזר עם הצעות לקיצוצים פנימיים בתוך צה"ל של כ־13.8 מיליארד שקל. מבחינת החשכ"ל, הקיצוצים הללו הם לא לגמרי קיצוצים, חלק מהם הם העברות לשנה הבאה וכדומה. מכל מקום, כעת שני הצדדים מודים שיש חריגה צפויה, והוויכוח הוא על גובה המספר, בין 15 ל־20 מיליארד שקל.
למעשה, הוויכוח על המספרים אינו הוויכוח המהותי. הוויכוח הגדול הוא על איך מנהלים את תקציב הביטחון? באופן כללי, במשרד הביטחון אומרים כי "הנחות העבודה" של כולם השתנו, חשבנו שלא נהיה במלחמה עצימה ברבעון הראשון של 2025. עם זאת, כעת משרד הביטחון מקדם הארכה של צווי 8 בעוד שלושה חודשים, ומעריך כי שנת 2025 תהיה שנת מלחמה. מנגד, במשרד האוצר אומרים - הייתם צריכים לפנות אלינו ולתאם איתנו. אפילו שר האוצר בצלאל סמוטריץ', שיושב בקבינט המלחמה והוא מהתומכים הגדולים בהארכתה, טען בדיון כי צה"ל לא דאג להנכיח את המשמעויות התקציביות של ההחלטות המבצעיות שהתקבלו בקבינט.
ברמה הפרקטית, הוויכוח נוגע לשיטה תקציבית ייחודית שיש רק לצה"ל - שיטת מקדמי המימון, או בשם הפופולרי יותר, שיטת "האוברבוקינג". מבלי להיכנס לפרטי המנגנון, היועכ"ל נוהג כמו חברת תעופה או בית מלון שמוכרים יותר כרטיסים וחדרים ממה שיש להם להציע, מתוך הנחה שחלק מהטסים והנופשים יבטלו. כלומר, היועכ"ל מבצע התקשרויות שבסך הכל גוזרות הוצאות שנתיות גבוהות יותר מתקציב המדינה המאושר, וזאת מתוך חישובים והערכות לגבי קצב מימוש הפרויקטים. לשם המחשה: היועכ"ל יודע שלא כל הספקים יעמדו בלוחות הזמנים, ולכן הוא מתחייב בהיקף גבוה יותר, מתוך תפיסה שבסופו של דבר הוא יעמוד בתקציב.
אף על פי שהחשב במשרד הביטחון צריך לאשר כל התקשרות, הוא נכנס לתמונה יחסית בשלב מאוחר ויש לו קושי לבטל התקשרות שהוכנה ותוכננה במלואה.
שיטת האוברבוקינג או הכנסת חשב?
הוויכוח על השיטה הזו איננו חדש והוא למעשה היה אחד החזיתות בוועדת נגל. הכלכלנים בוועדה כתבו כי "השיטה הזו יוצרת סיכון לחריגה מתקציב המדינה ולהקשחתו בשנים הבאות, בין היתר עקב טעות בהנחות או עקב ניהול סיכונים לא נכון בתהליך". עוד ציינו בוועדה כי "לאור גודלו של תקציב הביטחון וחלקו המשמעותי מתקציב המדינה, אי־קיום בקרה על סעיף ההתקשרויות, שהינו סעיף מרכזי ומשמעותי בתקציב, משמעותו הפקעה דה־פקטו של השליטה בניהול המאקרו של התקציב מידי האוצר לידי צה"ל, ולכן אנו סבורים כי ההתקשרויות, היקף המזומן הנובע ממנה, ומקדמי המימון צריכים להיות מאושרים מראש על ידי החשב הכללי באוצר".
אולם הרוב בוועדת נגל, שאינו כלכלנים, חשש מאוד שהכנסת החשב הכללי לתהליך ההתקשרויות בשלב מוקדם כל כך עשויה להקשות את הפעילות השוטפת של צה"ל, ולכן הציע להשאיר את המצב כמות שהוא - כך שהיועכ"ל יוכל לעשות "אוברבוקינג" לפי חישוביו הפנימיים. אגב, להשלמת התמונה יצוין, כי ארגוני הביטחון האחרים, כולל החשאיים, לא נהנים מהפריבילגיה הזו שיש לצה"ל.
ומבחינה פרקטית, מה המשמעות של החריגה הזו בתקציב 2025? בשלב הזה קשה לדעת. אם אכן יהיה גידול בהוצאה בשנת 2025, וזה תרחיש סביר בעיקר בגלל התארכות המלחמה, אז הממשלה תצטרך להחליט אם מתקנים את החוק, מגדילים את ההוצאה, אך לא מגדילים את הגירעון (או באמצעות העלאת מסים, או באמצעות תיקון תחזית הכנסות), או שמא מגדילים את ההוצאה ואת הגירעון. או לחלופין - מחליטים שלא להגדיל את ההוצאה ולבצע קיצוצים רוחביים בתקציב המדינה המקוצץ כבר גם כך.
לדיונים הללו יש גם משמעות בנוגע לתקציב 2026. ככל שצה"ל ביצע יותר התקשרויות ארוכות טווח, הרי שהתקציב לשנת 2026 הופך להיות קשיח יותר ויותר, ואז צה"ל יבקש תוספת תקציבית בשביל פעילויות אחרות שיצוצו.
היועץ הכספי לרמטכ"ל מבצע התקשרויות בהיקף גבוה יותר מהתקציב המאושר, מתוך ידיעה שלא כל הספקים יעמדו בלוחות הזמנים ובסופו של דבר הוא יעמוד בתקציב
אמיר ברעם, מנכ"ל משרד הביטחון. לא הגיע להסכמות עם החשכ"ל
צילום: אלעד מלכה,
משרד הביטחון
