המסים שיגיעו ב־2026, השכר שיקוצץ והלחצים של מערכת הביטחון
מה ראש הממשלה מוכן להכניס לתקציב כדי להישאר בשלטון לעוד ארבעה חודשים? איך מוכרים גזירות כלכליות כ"הקלה"? אילו הטבות כלכליות יקבלו החרדים במקום חוק השתמטות? השאלות הכבדות שמעלה הפגישה הראשונית בין סמוטריץ' ונתניהו להנעת תקציב המדינה לשנה הבאה
על רקע הכרזת ראש הממשלה בנימין נתניהו בשבוע שעבר שהוא מעוניין להעביר תקציב ל־2026, כלכליסט מסביר כיצד מעבירים תקציב מדינה, מה כוללים חוקי תקציב המדינה, מה תמונת המצב הכלכלית והחברתית שעומדת בפני הממשלה כשהיא מעצבת את תקציב 2026, והחשוב מכל מבחינת הממשלה - מה הכוחות הפוליטיים שישפיעו על התקציב? שנת 2026 היא שנת בחירות, והממשלה תצטרך להכריע בין הורדות מסים שיביאו תמיכה פוליטית לבין הצורך להוריד יחס חוב-תוצר. הממשלה תצטרך גם לראות איך היא רותמת את החרדים לתמיכה בתקציב - אם באמצעות "חוק פטור מגיוס" נדיב, ואם באמצעות תקציבים סקטוריאליים אחרים. ובכלל, כמה זמן בשלטון תרויח הקואליציה מהעברת התקציב?
מהאוצר, דרך הממשלה ועד לכנסת: מי מחוקק את תקציב המדינה ואיך
תקציב המדינה הוא בעצם חוק שמחוקק בכנסת בשלוש קריאות. חוק התקציב כולל את גובה ההוצאה הממשלתית המותרת ב־2026, את האופן שבו ההוצאה הזו תמומן (מסים, חוב, הכנסות אחרות).
יחד עם חוק התקציב מגיעים עוד תיקוני חקיקה רבים, חלקם נועדו לשנות את ההוצאות וההכנסות של הממשלה, צעדים אלו מכונים 'צעדים פיסקאליים'. חלק אחר מתיקוני החקיקה נועדו לשפר את המבנה הכלכלי של כלכלת ישראל, צעדים אלו מכונים 'רפורמות מבניות'.
כלל צעדי החקיקה המלווים את התקציב נקראים 'חוק ההסדרים'. לסיכום, תקציב המדינה הוא חוק אחד שכולל בתוכו אלפי החלטות גדולות קטנות, החל מכמה יקבל כל משרד ממשלתי, דרך שאלות כמו מה יהיה גובה הגירעון השנה, וכלה בכמה מסים ישלם העצמאי, השכיר אן בעל ההון.
כמו מרבית החקיקה בישראל, למרות שהחוק מאושר בסופו של דבר בכנסת, בניית החוק מבוצעת על ידי הממשלה בהובלת משרד האוצר. בגלל ריבוי הפרטים של חוק התקציב מדובר בתהליך ארוך שלוקח לממשלה כארבעה חודשים לפחות.
אחרי שהממשלה מגיעה להסכמה על עיקרי התקציב ומעגנת את עקרונות התקציב בעשרות החלטות ממשלה, עליה להעביר הצעת חוק תקציב לכנסת - שם ידונו חברי הכנסת בהצעת החוק הממשלתית.
חוק יסוד משק המדינה מחייב את הממשלה להניח את הצעות החוק של תקציב המדינה עד ל־1 בנובמבר, שישים יום לפני שנכנסת השנה האזרחית החדשה. זאת בכדי לאפשר לכנסת לדון ולחוקק את הצעת התקציב ברצינות עוד לפני כניסת שנת התקציב הבאה. הממשלה הנוכחית דחתה את העיסוק בתקציב המדינה ל־2026, והיא צפויה להפר את החוק. הממשלה נהגה באופן דומה גם בתקציב 2025, אשר הוגש באיחור של חודש לכנסת ואושר כ־90 יום לאחר כניסת שנת 2025.
מבחינת תהליכית, תקציב 2026 מנוסח בקווים כלליים בתוך מסדרונות האוצר. הפקידים הציעו רעיונות רבים לתקציב, אך השר בצלאל סמוטריץ' עדיין לא החליט איך בדיוק ייראה התקציב. שר האוצר משדר כבר חודשים ארוכים שהוא עובד על תקציב ל־2026, כבר בפברואר הוא אמר שהוא מתכנן "הורדת מסים בתקציב 2026" אבל בפועל התקציב לא קודם בתוך הממשלה.
רק בשבוע שעבר ראש הממשלה בנימין נתניהו אמר שהוא מעוניין להעביר תקציב לשנת 2026, ורק ביום חמישי האחרון התקיימה פגישה ראשונית בין סמוטריץ' לנתניהו בנוגע לתקציב המדינה. הפגישה היתה התחלתית ויצאו מתוכה סיסמאות דלות כמו "התקציב הקרוב הוא הזדמנות לצמיחת הכלכלה ולרווחת האזרחים" ו"יש לנהוג באחריות על מנת לשמר גירעון אחראי, ולשפר יחס חוב־תוצר".
בחירות בדרך וחוק ההשתמטות: מנופי הלחץ על הממשלה
בדרך כלל, העברת תקציב מדינה היא הכרחית בשביל שממשלה תישאר בשלטון, שכן במקרה והכנסת לא מעבירה חוק תקציב עד לסוף מרץ - הרי שהיא מתפזרת והולכים לבחירות. אלא ש־2026 היא שנת בחירות בכל מקרה, ולכן העברת התקציב מקנה לקואליציה כשלושה חודשי שלטון נוספים בלבד: במקרה של אי העברת תקציב, הבחירות יתקיימו במהלך יולי 2026. במקרה של העברת תקציב, הבחירות יתקיימו בסוף אוקטובר 2026.
המשמעות היא שאם תקציב 2026 יכלול רכיבים שיורידו את הפופולריות של הקואליציה, היא תימנע מהעברת תקציב. לכן, הממשלה תנסה להוריד מסים או לכל הפחות לא להעלות אותם. נדגיש כי תקציב של שנת בחירות נוח יותר, כי הפוליטיקאים מסתכלים בלחץ על הבחירות. בממשלה הזו הלחץ אף גבוה יותר, הן בגלל שהשנים הקודמות היו מלוות בגזירות כלכליות, הן בגלל שהממשלה הזו סוחבת על גבה את משא מחדל 7 באוקטובר, והן בגלל ששר האוצר מאויים בסקרים מאחוז החסימה.
מעבר לכך, סוגיית הסדרת חוק ההשתמטות הופכת למכשול רציני. אם הממשלה תעביר חוק שעומד בדרישות החרדים, היא עלולה להיפגע מכך בבחירות (במיוחד סמוטריץ'). מאידך, אם לא יועבר חוק כזה - החרדים לא יתמכו בתקציב. בשלב זה, ההערכה היא שהפתרון המסתמן הוא לא לפתור את הבעיה המשפטית עם אי גיוס החרדים, אלא לעגן תקציבים רבים לטובת החרדים והציונות הדתית, לבצע מעט הורדות מסים, וכך לצאת לבחירות תחת הסיסמה 'הקלנו קצת את הגזרות'. את סיפור ההשתמטות כל אחד יספר באופן שנוח לו: סמוטריץ' יגיד שהוא סירב לחקיקה והחרדים יגידו שהם הצליחו למנוע גזירות קשות יותר.
שנת התקציב 2026 מגיעה אחרי שלוש שנים בהן הגירעון היה גבוה במיוחד: 4.2% ב־2023, 6.8% ב־2024 והצפי ל־2025 הוא סביב 5.2%. כתוצאה מכך החוב הציבורי צפוי לעמוד בסוף 2025 על כ־71% תוצר, זאת אחרי שבסוף 2022 החוב הציבורי עמד על כ־61% תוצר.
מבחינה עקרונית, בתקציב זה נכון להתחיל להסיט את הספינה חזרה למסלול של ירידה ביחס חוב־תוצר שכן עליית החוב הציבורי מדאיגה את השווקים הבינלאומיים, וכתוצאה מכך ירד דירוג האשראי של ישראל, ועלו תשלומי הריבית שישראל משלמת על החוב.
אבל אם ב־2026 יחס חוב־תוצר ימשיך לעלות, הדאגה של השווקים תהיה גדולה עוד יותר. ראשית, זו תהיה השנה הראשונה אחרי המלחמה ויהיה קשה להשתמש בתירוץ 'אחרי המלחמה, נחזור למסלול'. שנית, זו תהיה כבר השנה הרביעית ברציפות שהחוב עולה.
בכדי שיחס חוב־תוצר יירד ב־2026, אנו צריכים שהוצאות הממשלה לא יגדלו בחדות ושהכנסותיה דווקא כן יגדלו. בצד ההכנסות התמונה הבסיסית חיובית למדי, ב־2024 גביית המס היתה גבוהה מההערכות, מה שלדעת גורמי המקצוע מלמד על מלחמה יעילה בהון השחור. בנוסף, התחזית כעת היא שתהיה צמיחה חזקה מאוד ב־2026 (4.7% לדעת בנק ישראל, ובאוצר אפילו 5.1%). צמיחה חזקה מגדילה את תקבולי המסים. למרות הצמיחה וההכנסות החזקות, ההערכה הנוכחית (על פי בנק ישראל, אבל גם באוצר אומרים דברים דומים) היא שהגירעון ב־2026 יעמוד על 4.3%. זה גבוה למדי אבל בגלל הצמיחה הגבוהה הצפויה ב־2026, יכול להיות שיחס חוב־תוצר לא יעלה גם עם גירעון כזה אבל כל זה לפני שעוד התחלנו לשחק בתקציב.
הדילמה: איך מקצצים בלי לריב עם החרדים או עם מערכת הביטחון
תקציב 2026 הנוכחי כולל בתוכו הרבה מהמסים שהוטלו ב־2025. לדוגמה, המע"מ יישאר גבוה ברמה של 18%, מדרגות מס הכנסה שנשארו ב־2024 באותה רמה (ולא עודכנו בהתאם לאינפלציה) לא יעודכנו השנה בגין האינפלציה של 2024, ועוד.
אולם, יש גם מסים חדשים שהוחלטו בשנה הקודמת, וייכנסו בשנה זו לתוקף. המס הבולט הוא הקפאה נוספת של מדרגות מס הכנסה. כלומר, עקרונית, ב־2026 היו אמורות מדרגות מס הכנסה להתעדכן בשיעור האינפלציה, אך כעת המצב החוקי הוא שהן לא יתעדכנו בשל חוק שנחקק במסגרת תקציב 2025. המשמעות היא שאזרחי ישראל יחוו הכבדה נוספת באורח החיים שלהם.
כמו כן, עובדי המגזר הציבורי יחוו הפחתה בשכרם גם ב־2026, בשיעור של כ־1.2%. מעבר לכך, תקציב הביטחון והשיקום ותקציב הריבית ב־2026 צפויים לגדול עוד – בשלב זה לא ברור עדיין עד כמה – ולכן, המשמעות היא שההוצאה החברתית־אזרחית השגרתית (בריאות, חינוך, רווחה שאינה קשורה למלחמה) תהיה נמוכה יותר ב־2026 מאשר ערב המלחמה.
אם הממשלה תחליט להעביר תקציב לשנת 2026 היא נמצאת בדילמה. אם היא מבקשת לנהוג באחריות, היא לא באמת יכולה להוריד מסים, כי הורדת מסים בלי קיצוצים משמעותיים תביא לגירעון שכבר יעלה את יחס חוב־תוצר.
מאידך, יש קושי לבצע קיצוצים משמעותיים מבלי להיכנס לוויכוח רציני עם מערכת הביטחון או עם השותפים הקואלציוניים החרדיים.
האתגר של הממשלה על מרכיביה השונים הוא בעיקר תקשורתי. כלומר, איך לבצע צעדים שיהיה ניתן לשווק לציבור כ'הורדת מסים', גם אם הם באמת לא יהיו כאלו אלא 'שינוי תמהיל המס'. במקביל, אתגר נוסף יהיה איך להגדיל את הגירעון אך עדיין לשווק זאת כ'הגדלה אחראית'. אחת הדרכים לעשות זאת היא להתעמת עם מערכת הביטחון, עימות שמשדר עוצמה פיסקאלית כלפי חוץ, אך הרבה יותר קל להיאבק עם מערכת הביטחון מאשר עם השותפים הקואלציוניים.
