בלי תמורה אין התחדשות: המלכוד שמאיים לעכב את הפרויקטים סביב תחנות המטרו
המדינה מבקשת לקדם ציפוף משמעותי גם במתחמים שבהם הדירות הקיימות גדולות, מטופחות ובעלות ערך. אלא שהציפייה שבעלי הנכסים יסכימו לעסקה ללא תמריץ ממשי אינה מתיישבת עם המציאות הכלכלית - ועלולה לעכב תוכניות בעלות חשיבות לאומית
במרכז הארץ מקודמות כיום תוכניות להתחדשות עירונית הכוללות גם בניינים שנבנו בשנות ה־80 וה־90. בחלקם מצויות דירות גדולות ומטופחות, עם חניה, מעלית ולעיתים גם מרפסת, גינה או גג. לא מדובר בהכרח במבנים מסוכנים או מוזנחים, אלא בנכסים תקינים המעניקים לבעליהם איכות מגורים גבוהה.
למרות זאת, בעלי הדירות עשויים להידרש להסכים להריסת הבניין ולקבל בתמורה דירה חדשה בשטח דומה, ללא תוספת משמעותית. בענף נהוג לכנות מצב כזה "תמורה אפס". מבחינת בעלי הנכסים, מדובר בדרישה לשאת בסיכון, באי־ודאות ובתהליך הנמשך שנים, מבלי לקבל ערך מוסף כלכלי ברור.
הפער הזה בולט במיוחד במתחמים הסמוכים לתחנות המטרו העתידיות. המדינה מבקשת להגדיל בהם את הצפיפות כדי לתמוך במערכת התחבורה הציבורית ולהצדיק את ההשקעה הלאומית בתשתית. אלא שללא הסכמת בעלי הקרקע, גם תוכנית בעלת חשיבות ציבורית רבה אינה יכולה להגיע לשלב הביצוע.
לא כל פרויקט מתחיל בבניין מתפורר
השיח הציבורי על התחדשות עירונית מתמקד בדרך כלל בשיכונים ישנים, בדירות קטנות ובמבנים שמצבם הפיזי ירוד. במקרים כאלה, דירה חדשה הכוללת ממ"ד, מעלית ותשתיות משופרות עשויה להוות תמורה משמעותית בפני עצמה. אולם ההתחדשות העירונית של השנים הקרובות אינה מוגבלת עוד להחלפת מבנים ישנים או מסוכנים.
היא הפכה לכלי מרכזי לקידום יעדי תחבורה, ציפוף ועירוב שימושים, גם באזורים שבהם הבנייה הקיימת סבירה ואף איכותית. במתחמים אלה עשויים להימצא דירות גדולות, דירות גן וגג ואף בתים צמודי קרקע. נכסים כאלה כוללים לעיתים יתרונות שאינם מקבלים ביטוי מלא בתחשיב השמאי, ובהם פרטיות, שימוש בחצר, חניות ושטחים נלווים.
בעל דירה קטנה בבניין מתפורר אינו נמצא באותה נקודת מוצא כמו בעל דירה גדולה בבניין שמור. לכן, לא ניתן לצפות ששניהם יגיבו באותו אופן לאותה הצעת תמורה. נוסחה אחידה אינה יכולה לשקף את הפער בין הנכסים, את איכות החיים הקיימת ואת הערך שעליו מתבקש כל בעל נכס לוותר.
גם השימוש בתקן 21, שנועד לבחון את הכדאיות הכלכלית של פרויקטים, חייב לשקף את השונות הזאת. הבעיה אינה בעצם קיומו של תקן כלכלי, אלא ביישום קשיח שאינו מעניק משקל מספק למאפייני המתחם ולמטרת ההתחדשות. יש הבדל בין פרויקט שנועד לתת מענה למבנה מסוכן לבין פרויקט שהמדינה מבקשת לקדם לצורך מימוש יעד תשתיתי לאומי.
כשהכדאיות נשחקת, גם האמון נפגע
לקושי בתחום התמורות מצטרף שינוי משמעותי בתנאי השוק. תוכניות רבות קודמו בתקופה שבה ההנחה הרווחת הייתה שמחירי הדירות ימשיכו לעלות ושמכירת הדירות החדשות תממן את הפרויקט. מאז עלו עלויות הבנייה והמימון, מספר העסקאות הצטמצם ויזמים מתקשים יותר לשווק דירות חדשות.
פרויקט שנראה כלכלי לפני מספר שנים עשוי להיות כיום גבולי או בלתי כלכלי. בחלק מהמקרים כבר הושקעו סכומים ניכרים בתכנון, ביועצים ובהחתמת בעלי הדירות, אך היזם מגלה שאין באפשרותו להמשיך בתנאים שסוכמו. התוצאה עלולה להיות נסיגה מהפרויקט או ניסיון לפתוח מחדש הסכמים חתומים ולצמצם את התמורות.
פתיחת הסכם לאחר שנים של עבודה אינה רק אירוע כלכלי. היא פוגעת באמון שבין היזם לבעלי הדירות ועלולה לערער את הפרויקט כולו. גם כאשר יש הצדקה כלכלית לבחינה מחודשת, בעלי הדירות עשויים להרגיש שההתחייבויות שניתנו להם אינן יציבות.
במתחמי המטרו נוסף לכך גם נטל משמעותי של היטלים ומסים שנועדו, בין היתר, להשתתף במימון התשתית הציבורית. כאשר מצד אחד מוטל על הפרויקט נטל כלכלי כבד, ומצד אחר לא ניתן להציע לבעלי הדירות תמורה מספקת, מתקבלת תוצאה הפוכה מזו שהמדינה מבקשת להשיג. היזם אינו מתקדם, בעלי הדירות אינם מסכימים, הפרויקט אינו נבנה וגם ההכנסות הציבוריות הצפויות אינן נגבות.
הפתרון: גמישות תכנונית וכלכלית
הפתרון אינו הגדלה אוטומטית של התמורות בכל פרויקט. הגדלה כזו עלולה לדרוש זכויות בנייה נוספות ולהפוך מתחמים אחרים לבלתי אפשריים מבחינה תכנונית או כלכלית. הפתרון הוא מעבר מחשיבה אחידה לבחינה פרטנית של כל מתחם ושל האינטרס הציבורי במימושו.
יש להביא בחשבון את מצבו של המבנה הקיים, גודל הדירות, מאפייני הנכסים ואיכות החיים שעליה נדרשים בעליהם לוותר. לצד אלה יש לבחון את מטרת התוכנית, את רמת הציפוף המבוקשת ואת הכדאיות הכלכלית בתנאי השוק העדכניים. במקום לקבוע מראש שתמורה מסוימת היא תמיד מספקת או תמיד מופרזת, נדרש מנגנון שמאי ותכנוני גמיש יותר.
גם בעלי הדירות צריכים לבחון את העסקה מעבר למספר המטרים שיופיע בדירה החדשה. יש לבדוק כיצד משתקפים בתמורה חניה, חצר, גג, פרטיות ויתרונות נוספים של הנכס הקיים, וכן אם התחשיב הכלכלי של הפרויקט עדיין עדכני. חשוב לא פחות להבין מראש מה קובע ההסכם במקרה שבו היזם יבקש בעתיד לצמצם תמורות או לשנות תנאים שכבר סוכמו.
במקומות שבהם המדינה רואה חשיבות מיוחדת בקידום ההתחדשות, עליה לבחון גם את חלקה במשוואה. התאמת היטלי ההשבחה, הקלות מס ממוקדות, גמישות בזכויות הבנייה ובשימושים המותרים, ומתן אפשרות ל"ניוד זכויות" בין מתחמים על מנת לפתור את בעיית הכלכליות וציפוף היתר, והטבות כלכליות אחרות עשויות לסייע בגישור על הפער בין צורכי התכנון לבין היתכנות הפרויקט. אין היגיון להטיל על היזם ועל בעלי הדירות את מלוא העלות של מימוש יעד לאומי.
התחדשות עירונית אינה יכולה להתבסס על ההנחה שבעלי הדירות צריכים להסתפק בעצם קבלת הדירה החדשה. לעיתים החלפת הנכס היא עסקה טובה עבורם, ולעיתים היא מחייבת אותם לוותר על יתרונות משמעותיים ללא תמורה מספקת. אם המדינה מבקשת להשתמש בהתחדשות העירונית לקידום המטרו ויעדי הציפוף הלאומיים, עליה ליצור מערכת תמריצים שתאפשר לבעלי הנכסים וליזמים לבחור להתקדם - ולא רק לצפות מהם להסכים.
הכותבת היא בעלת משרד ענת בירן - עורכי דין, ומתמחה בדיני תכנון ובנייה, מקרקעין והתחדשות עירונית, ומרצה לדיני תכנון ובניה באוניברסיטת רייכמן. לשעבר יו"ר ועדת הערר לתכנון ובניה במחוז תל אביב.
לאתר המשרד: www.ablaw.co.il
