"בעיית הסוכן" בהתחדשות עירונית וכיצד חוק פינוי-בינוי מחריף אותה
התחדשות עירונית היא כלי מרכזי להגדלת היצע הדיור, במיוחד באזורי הביקוש. בבסיס המודל עומדת עסקה שנועדה להיטיב עם כל הצדדים. בעלי הדירות מקבלים דירה חדשה, לרוב גדולה יותר. הרשות המקומית נהנית לעיתים משדרוג תשתיות ותוספת שטחי ציבור. היזם פועל במודל עסקי שאינו דורש ממנו לרכוש את הקרקע או להשקיע סכום כספי משמעותי בתחילת הדרך.
אלא שמאחורי מודל זה מסתתרת מציאות מורכבת, המאופיינת בפערי מידע ובאינטרסים שאינם חופפים, תנאים המובילים לתופעה המוכרת בכלכלה כ"בעיית הסוכן". בעיה זו נוצרת כאשר צד אחד, במקרה זה היזם, פועל עבור צד שני, בעלי הדירות, אך מחזיק ביתרון מידע על פניהם. במצב כזה, מאחר שהאינטרסים אינם חופפים, קיים סיכון שינצל את יתרון המידע לטובתו, ועל חשבונם. הסכם טוב יכול לצמצם את השפעות התופעה, אך לא למנוע אותה לחלוטין.
בהסכמי התחדשות עירונית אחד הנושאים המרכזיים עוסק בתמורות לבעלי הדירות. היקף התמורות מושפע ממדיניות התכנון העירונית, שלרוב מגבילה אותן. במסלול פינוי-בינוי, שבו זכויות הבנייה מותאמות לפרויקט, ההגבלה נועדה למנוע הוספת זכויות בנייה מעבר לצורך התכנוני רק כדי להבטיח את רווחיות הפרויקט. עם זאת, לעיתים, עקב גמישות תכנונית נקודתית או מחירי קרקע גבוהים, מתאפשרת תמורה גבוהה יותר מזו שנקבעה במדיניות התכנון.
התמורות בהסכם נקבעות לרוב כך ששטח הדירה החדשה יתבסס על שטח הדירה הקיימת, ובמקרים מסוימים גם תוך שקלול זכויות בנייה לא מנוצלות. לשטח זה מתווספת תוספת מוסכמת. לקראת בחירת הדירות החדשות מחולקות הדירות הקיימות לקבוצות, למשל לפי שטח, ובעלי הדירות בקבוצה בוחרים ממקבץ דירות שהקצה להם היזם. ההבדלים בין הדירות בקבוצה, כגון כיווני אוויר, מצב פיזי, חשיפה לנוף, מתורגמים לטבלת ניקוד הקובעת את סדר הבחירה. בעל הניקוד הגבוה בוחר ראשון, ולאחריו שאר בעלי הדירות בקבוצה. יתרונה של השיטה הוא בפשטותה, אך חסרונה בכך שקדימות בבחירה אינה מבטיחה פיצוי על פערי השווי בין הדירות בקבוצה. בנוסף, השיטה אינה מבטיחה שמירה על פערי שווי ראויים בין הקבוצות, במיוחד ביחס לדירות "לא טיפוסיות".
בהתאם לתקן 21 (התקן השמאי לבחינת כדאיות כלכלית בפרויקטים של פינוי-בינוי), שטחן של דירות לא טיפוסיות מחושב כ"שטח שווה ערך", הנגזר מהיחס בין שוויין לבין שווי הדירות הטיפוסיות. מאחר ששווי דירה משקף את כלל מאפייניה, דירות לא טיפוסיות עשויות לקבל תוספת שטח עבור מאפיינים שבדירות טיפוסיות באים לידי ביטוי רק באמצעות סדר הבחירה. מצב זה עלול להוביל לכך שהתמורה הכוללת לדירות הלא טיפוסיות תהיה גבוהה באופן שאינו משקף את הפערים היחסיים שהיו בינן לבין הדירות הטיפוסיות במצב הקיים.
במציאות שבה נדרש רוב של שני שלישים כדי לצאת לדרך, בשילוב חוסר בהירות בפסיקה באשר לגבולות הפערים המותרים בתמורות בין דירות בעלות מאפיינים שונים, מבלי שייחשבו פגיעה בעקרון השוויון, עשוי להיווצר ליזם תמריץ להציע תמורות עודפות לקבוצה מסוימת כדי להשיג את הרוב הדרוש. לכך מצטרפות המגבלות בשיטה עצמה. לכן לא מן הנמנע שיתעוררו מצבים שבהם בעלי דירות יחושו כי התמורות, או אופן חלוקתן, אינם שוויוניים – מה שעשוי להוביל למחלוקות, להתנגדויות ואף להליכים משפטיים.
כאשר מדובר במסלול של התחדשות בניינית (תמ״א 38), ההתנגדויות נבחנות על ידי המפקח על רישום המקרקעין. אם ייקבע כי הסירוב אינו סביר, הוא רשאי לחייב את המתנגד להצטרף להסכם. זהו הליך מאוזן, וכפי שמעידים פרויקטים רבים שיצאו לדרך באזורים עם כדאיות כלכלית, הוא אינו פוגע במימושם. במסלול פינוי-בינוי המצב החוקי שונה.
במסלול פינוי-בינוי, מרגע שהושג הרוב הדרוש, האפשרות של בעלי הדירות שלא חתמו להתנגד אמנם קיימת מבחינה פורמלית, אך בפועל היא מצטמצמת משמעותית בשל הסיכון הכרוך בכך. אם בית המשפט קובע שהסירוב אינו סביר, בפניו שתי אפשרויות: לכפות את ההסכם, כפי שנעשה במסלול תמ"א 38, או לחייב את המתנגד בפיצוי כספי ליתר בעלי הדירות. עצם האפשרות להטיל פיצוי כספי יוצרת מראש הרתעה משמעותית, שעשויה להשתיק גם התנגדויות לגיטימיות.
מעבר לכך שהאיום בפיצויים מחליש את בעלי הדירות, אין לו הצדקה ממשית. בשלבים הראשונים של הפרויקט, הוצאות היזם נמוכות יחסית, והתהליך עד להוצאת ההיתר ממילא ארוך, כך שניתן לברר התנגדויות במקביל לקידומו. בכל מקרה, אם ההתנגדות תידחה, ניתן לאכוף את ההסכם. לכן, ראוי לבטל את האפשרות להטיל פיצויים במסגרת חוק פינוי-בינוי, ולהשאיר רק את מנגנון הכפייה, כפי שקיים במסלול תמ"א 38. מהלך כזה יאפשר לבעלי דירות הסבורים כי נפגעו להביע התנגדות ללא חשש, ויסייע ביצירת איזון הוגן יותר בין הצדדים.
אייל לבל הוא שמאי מקרקעין ויועץ כלכלי
