ההפרטה הניבה רווחים עודפים של 4.6 מיליארד שקל ליצרני חשמל פרטיים
מחקר חדש של מרכז אדוה מגלה כי פתיחת שוק החשמל לתחרות ריכזה בפועל כוח שוק בידי מספר מצומצם של יצרנים פרטיים. בעוד הכנסותיהם זינקו ליותר מ־7 מיליארד שקל בשנה, ההפרטה לא הובילה עדיין להוזלה משמעותית בתעריפי החשמל לציבור
הרפורמה במשק החשמל, שבמסגרתה הועברו החל מ־2018 חלקים גדולים ממקטע הייצור של חברת החשמל ליצרנים פרטיים, לא הובילה עד כה להוזלה משמעותית בתעריפי החשמל לציבור, אך הגדילה מאוד את הכנסותיהם ורווחיהם של היצרנים הפרטיים. כך עולה ממחקר חדש של מרכז אדוה, הטוען כי מבנה השוק שיצרה ההפרטה מאפשר לחברות האנרגיה הפרטיות ליהנות מכוח שוק משמעותי ומרווחים החורגים מעלויות הייצור.
המחקר מעריך כי ב־2024-2022 נהנו היצרנים הפרטיים מרווחים עודפים של כ־4.6 מיליארד שקל ביחס לתרחיש שבו החשמל היה ממשיך להימכר לפי מנגנוני התמחור המפוקחים שהיו נהוגים בעבר. מדובר בהערכה מחקרית המבוססת על השוואה למודל חלופי ולא בקביעה רגולטורית.
לפי מחבר המחקר מקס גרובמן, חוקר במרכז, השינוי המרכזי במשק החשמל לא היה רק מכירת תחנות כוח ציבוריות לידי גורמים פרטיים, אלא המעבר ממודל של תעריפים מפוקחים למנגנון מסחר תחרותי שמקיימת חברת נגה המנהלת את מערכת החשמל. בעוד בעבר מחירי החשמל נקבעו בעיקר על בסיס עלויות הייצור המוכרות, כיום מתבצע המסחר באמצעות שוק סיטונאי שבו מתחרים יצרני החשמל הפרטיים וחברת החשמל על אספקת החשמל למשק.
העלות שנקבעת בשוק זה מגולגלת בסופו של דבר לתעריף החשמל לצרכן. לטענת המחקר, בניגוד לציפיות שהוצגו בעת קידום הרפורמה, המעבר לתחרות לא יצר לחץ מספק להורדת מחירים, אלא הוביל להיווצרות שוק ריכוזי שבו מספר מצומצם של שחקנים פרטיים מחזיק בחלק ניכר מכושר הייצור.
המנגנון מאפשר להעלות מחירים
לפי נתוני המחקר, חלקם של היצרנים הפרטיים בייצור החשמל גדל באופן חד בעשור האחרון. ב־2024 כבר עמד ההספק הקונבנציונלי שבידיהם על כ־8.4 ג'יגה־ואט לעומת כ־1.8 ג'יגה־ואט בלבד כעשור קודם לכן. במקביל, הכנסותיהם ממכירת חשמל בשוק הסיטונאי עלו מ־1.54 מיליארד שקל ב־2016 ל־7.16 מיליארד שקל ב־2024.
במרכז אדוה מייחסים חלק ניכר מהגידול למעבר למודל המסחר החדש, שהחל להתגבש החל מ־2020. במסגרת המודל, נגה מקיימת 48 מכרזים מדי יום לרכישת חשמל ליום המחרת. המחיר לכלל היצרנים הזוכים נקבע לפי יחידת הייצור האחרונה שנדרשה כדי לספק את הביקוש.
ברשות החשמל סבורים כי מנגנון זה אמור לעודד את היצרנים להציע מחירים הקרובים לעלות הייצור שלהם. עם זאת, המחקר טוען כי בפועל מתאפשר ליצרנים להציע מחירים גבוהים יותר, בעיקר בשעות אחר הצהריים והערב, כאשר ייצור החשמל הסולארי יורד והמערכת נשענת במידה רבה יותר על תחנות כוח המופעלות בגז טבעי. לדברי גרובמן, דפוסי המסחר בפועל מעידים כי הצעות המחיר אינן נגזרות רק מהעלות השולית של ייצור החשמל. "נראה שהיצרנים מצליחים לפצות על אובדן חלק מנתח הייצור בשעות היום לטובת אנרגיה סולארית באמצעות תמחור גבוה יותר בשעות אחר הצהריים והערב", כתב.
במרכז אדוה מתריעים כי אף שבידיה של רשות החשמל כלים רגולטוריים שנועדו להתמודד עם ניצול כוח שוק או פגיעה בתחרות, אלה כמעט לא מופעלים. המחקר מציין כי הרשות עצמה העריכה בעבר שהגבלות על אופן הגשת הצעות המחיר עשויות לחסוך לציבור כ־400 מיליון שקל בשנה, אך לטענת החוקרים היקף העלות העודפת בפועל גבוה משמעותית, עד פי ארבעה ויותר מהסכום שעליו מדברת ברשות החשמל.
רגולציה מתונה נתפסת כאיום
המחקר של מרכז אדוה כמעט ואינו עוסק ביתרונות האפשריים שמייחסים תומכי הרפורמה למהלך, ובהם צמצום חלקה של חברת החשמל כמונופול ייצור, גיוס הון פרטי להקמת תחנות כוח חדשות והרחבת כושר הייצור של המשק ללא השקעות ממשלתיות ישירות. צצ
סוגיה זו מקבלת משנה תוקף על רקע התחזיות לגידול חד בביקוש לחשמל בעשור הקרוב, בין היתר בשל הקמת מרכזי נתונים ("דאטה סנטרס") ברקע התרחבות השימוש בבינה מלאכותית, חדירת כלי רכב חשמליים והמשך הגידול באוכלוסייה. לפי גישה זו, המדינה תתקשה לממן לבדה את תוספת הייצור הנדרשת, ולכן הסתמכות על השקעות פרטיות נתפסת כתנאי הכרחי להבטחת אספקת החשמל בשנים הבאות.
לפי גרובמן, דווקא נקודה זו ממחישה את השינוי שחל במבנה הענף. "עידן ההפרטה שינה את מערך יחסי הכוחות במשק החשמל", הוא כותב. "כיום גם צעדים רגולטוריים מתונים יחסית עלולים להתפרש כפגיעה במשקיעים, לערער עסקאות קיימות ולהיתפס כאיום על המשך פיתוחו של משק החשמל".
ברשות החשמל מכירים בכך שמנגנון התמחור הקיים מהווה פתח למניפולציות מצד יצרני החשמל הפרטיים. ברקע אלה, חברת נגה פיתחה מודל חדש שעל פיו אמורים להתקיים המכרזים לרכישת חשמל מהיצרנים אלא שנמצא כי בשל מספר נמוך של יצרני חשמל, גם הוא עלול להיות חשוף למניפולציות באופן שיאפשר את המשך העלאת המחירים בלי קשור לעלות ייצור החשמל. בתוך כך ברשות החשמל בוחנים מהלכים חדשים להידוק הפיקוח על המחירים בתוך שבועות אחדים.
ברשות מאמינים כי ככל שמספר השחקנים במשק החשמל יגדל, תתרחב התחרות באופן שיורגש גם בתעריפים. מנכ"ל פורום יצרני החשמל בגז טבעי נתי בירנבוים אמר לכלכליסט כי הדו"ח של מרכז אדוה "לוקה בפופוליזם" והסתייג מהטיעון, שנשמע גם מצד רשות החשמל, על כך שהיצרנים הפרטיים מנצלים את כשל השוק כדי להשיא רווחים. לדבריו, "זה נכון שלעומת חברת החשמל היצרנים הפרטיים מרוויחים יותר, אבל זה בהכרח בגלל שהם הרבה יותר יעילים. אלה הם לא רווחים עודפים".
