דעה
הגבלת גודל השחקנים תפגע בתחרות במשק החשמל
רשות החשמל שוקלת לקבוע תקרה חדשה בשוק המאוחד, אולי אף נמוכה מהתקרה בעבר. אך תחרות אינה יעד של עשרה שחקנים שכל אחד מהם מחזיק 10%. היא נמדדת ביריבות אפקטיבית, ביכולת להשקיע ובהיעדר ניצול של כוח שוק. תפקיד הרגולטור הוא לשמור על השוק - לא לתכנן אותו מראש
כשמדברים על "תחרות במשק החשמל", השאלה החשובה אינה כמה חברות פועלות בו, אלא האם קיימים בו מתחרים יעילים ומשמעותיים שמפעילים לחץ אמיתי זה על זה, משקיעים, מקימים כושר ייצור חדש ומספקים חשמל אמין במחיר תחרותי. התשובה אינה סמנטית אלא כזו שתקבע אם השינוי התחרותי הגדול שעבר משק החשמל בישראל יימשך, או שמא נחליף מונופול אחד בשוק שמתוכנן מראש לפרוסות קטנות מדי מכדי לאפשר תחרות אפקטיבית.
לפי לוחות רשות החשמל ל-2025, היצרנים הפרטיים ייצרו 61% מהחשמל במשק, לעומת 39% של חברת החשמל. זה כבר אינו שוק שבו יצרן פרטי אחד או שניים פועלים בשולי מונופול, אלא שוק שבו פועלות קבוצות ייצור בגז, באנרגיה מתחדשת ובאגירה, לצד שחקנים קטנים יותר.
לכן, לפני שמטילים מגבלות מבניות חדשות, צריך להגדיר מהו הכשל שאותו מבקשים לתקן. המטרה אינה צריכה להיות לייצר מספר מסוים של לוגואים על שקף, אלא למנוע כוח שוק, להבטיח כניסה והתרחבות ולשמר תמריצים להשקעה.
חוק משק החשמל קובע שלא יינתן רישיון ייצור אם בעקבותיו יחזיק אדם 30% או יותר מכושר הייצור במשק. החוק אינו מפריד בין גז, מתחדשות ואגירה, אלא מתייחס לשוק הייצור כמכלול. בהמשך נקבעה, כהוראת שעה, תקרה של 20% ליחידות ייצור בגז טבעי.
כיום, כשהגבולות בין גז, מתחדשות ואגירה מיטשטשים, שוקלת רשות החשמל לקבוע תקרה חדשה בשוק המאוחד, אולי אף נמוכה מהתקרה בעבר. נניח, לצורך המחשה בלבד, שתיקבע תקרה של 10%. אין מדובר במספר שפרסמה רשות החשמל אלא במבחן מחשבתי: האם שוק שבו אסור לקבוצה פרטית לעבור 10% הוא שוק תחרותי, או שוק שהמאסדר מנסה לעצב מראש לעשר פרוסות שוות?
מבט לאירופה מספק פרספקטיבה: Eurostat מגדיר יצרן חשמל "משמעותי" כמי שמייצר לפחות 5% מהייצור הארצי. לפי נתוני 2023, בגרמניה ובספרד למשל היו ארבעה יצרנים כאלה; באיטליה, בהולנד ובפינלנד שלושה; ובאירלנד, בפורטוגל ובשוודיה חמישה. באף אחת מ-27 מדינות האיחוד האירופי לא היו יותר מחמישה יצרנים מעל הרף הזה, והממוצע עמד על כשלושה.
אין פירוש הדבר ששלושה שחקנים תמיד מספיקים. אבל גם אין תקדים אירופי ברור לטענה שעשרה שחקנים משמעותיים הם תנאי לתחרות. המבנה הנפוץ הוא ליבה של שלושה עד חמישה יצרנים משמעותיים ולצדה יצרנים קטנים יותר. וגם יש לכך היגיון כלכלי. ייצור חשמל הוא ענף עתיר הון והשקעות שקועות. הקמת תחנה או פורטפוליו תחנות דורשת מיליארדי שקלים, יכולת גיוס חוב והון, שנות פיתוח ורישוי ומערכי תפעול, תחזוקה, סייבר, מסחר וחיזוי.
לגודל ולהיקף יש בענף יתרונות. קבוצה שמשלבת טכנולוגיות - גז, אגירה ומתחדשות יכולה לפזר סיכונים, להפחית עלויות מימון ולשאת בכישלון של פרויקט אחד בלי לעצור את ההשקעה הבאה. פרגמנטציה כפויה עלולה לייקר את ההון, להחליש את יכולת ההשקעה ולהקטין דווקא את התחרות על כושר הייצור הבא.
מובן שיש לבחון גם קבוצות שליטה ולא רק כל תחנה בנפרד. אך גם כאן נדרשת מדידה כלכלית ולא חיבור מכני של מגוואטים. השאלה היא מהי יכולת ההשפעה האמיתית של הקבוצה, באילו שעות ובאילו אזורים של הרשת.
כאן נכנס מושג מרכזי: פיבוטליות (Pivotal). יצרן הוא פיבוטלי (קריטי) בשעה מסוימת כאשר יתר היצרנים יחד אינם יכולים לספק את הביקוש בלעדיו. אם הביקוש עומד על 10,000 מגה-ואט וכל האחרים יכולים לספק רק 9,500, המערכת חייבת לרכוש ממנו לפחות 500 מגה-ואט. באותה שעה הוא חיוני, גם אם נתח השוק השנתי שלו הוא רק 10%. ולהפך: קבוצה גדולה יותר אינה בהכרח פיבוטלית. לכן נתח שוק שנתי לבדו הוא כלי גס. ניתוח אמיתי של כוח שוק צריך לבחון גם ביקוש שיורי, מגבלות הולכה, שעות שיא, זמינות והתנהגות בהצעות.
לכך מתווספת הא-סימטריה המרכזית בשוק הישראלי. חברת החשמל היא עדיין היצרן הגדול ביותר, עם 39% מהייצור בפועל ב-2025, והיא פועלת תחת אסדרה מבוססת עלות ותשואה רגולטורית. מבחינה כלכלית, היא גם אינה נושאת באותו שילוב של סיכון השקעה וסיכון שוק שנושאים בו היצרנים הפרטיים.
תקרה קשיחה ונמוכה החלה על כל מתחרה פרטי, כאשר מולו נשאר שחקן ציבורי גדול באסדרה שונה, עלולה ליצור תוצאה הפוכה מזו הרצויה: שחקן גדול אחד ומתחרים שנאסר עליהם להגיע לגודל יעיל. אם יש כשל מבני שראוי להציב במרכז הדיון, זו הא-סימטריה הזאת.
רגולציה תחרותית נכונה צריכה לשאוף לכללים סימטריים, לניטור רציף של פיבוטליות, ביקוש שיורי ומגבלות רשת, ולאכיפה ממוקדת כאשר נמצא כוח שוק וניצול שלו. במקביל עליה להסיר חסמי השקעה, להכיר ביתרונות לגודל ולאפשר למתחרים פרטיים יעילים להתמודד על כושר הייצור הבא.
תחרות אינה יעד של עשרה שחקנים שכל אחד מהם מחזיק 10%. היא נמדדת ביריבות אפקטיבית, ביכולת להשקיע ובהיעדר ניצול של כוח שוק. תפקיד הרגולטור הוא לשמור על השוק - לא לתכנן אותו מראש.
ניב סבר הוא עו"ד, משנה למנכ"ל קבוצת אדלטק ומומחה לדיני תחרות
