פרשנות
דורון כהן צריך להציל את השירות הציבורי, לא את נתניהו
נציבות שירות המדינה נתקלת בקשיים משמעותיים בגיוס כוח אדם איכותי למשרות מובילות ומתקשה להדוף לחצים פוליטיים. הנציב החדש דורון כהן צריך להתמקד בקיצור תהליכי הגיוס, פתיחת תפקידים בדרגי ביניים לאנשים מהמגזר הפרטי, והעלאת תנאי הסף למינויי בכירים
דורון כהן נכנס לתפקיד נציב שירות המדינה באחת מתקופות השפל של השירות הציבורי. יש הסכמה גורפת בקרב המנכ"לים והבכירים במשרדי הממשלה שיש קושי משמעותי לגייס כוח אדם איכותי למשרות מובילות בשירות המדינה. הקושי הוא כל כך מוחשי, עד שדו"ח משותף של הנציבות ומשרד האוצר, שביקש לשפר את איכות כוח האדם בממשלה, אפילו לא ראה צורך להדגים באמצעות נתונים שיש משבר (שמו המלא של הדו"ח: "צוות ניהול ההון האנושי, שער הכניסה לשירות המדינה"). מחברי הדו"ח לא חשבו שצריך לשכנע מישהו שהשירות הציבורי במשבר. זאת, כפי שאמרו לכלכליסט חלק מכותבי הדו"ח: "המשבר ברור, היו לנו גם נתונים, אבל רצינו להתמקד בהצעות השיפור. הנתונים יכלו גם להיתפס כהאשמה, ורצינו להתמקד בתיקון". אפשר לטעון, ובצדק, כי ההחלטה של כותבי הדו"ח שגויה ומורידה מאיכותו, אבל היא בהחלט מלמדת שהמשבר אכן כאן.
1. כשמדברים על משבר בשירות המדינה מתמקדים ב־35 אלף המועסקים במשרדי הממשלה. ולמשבר יש סיבות רבות: כלכליות, חברתיות, פסיכולוגיות, פוליטיות, ביטחוניות, מבניות ופילוסופיות. שכר עובדי המדינה נתפס כשכר נמוך (לא תמיד זה נכון) לעומת השכר במגזר הפרטי; הקידום במגזר הציבורי עשוי להיות איטי מאוד; התגמול איננו מבוסס רק על כישורים אלא, במידה רבה, על ותק; במקביל, יש תהליך זוחל של שחיקת היוקרה סביב העבודה במגזר הציבורי, לעומת עבודה בהייטק או במערכות הביטחון; העימותים והזלזול של הפוליטיקאים בממשלה הנוכחית בפקידים בכירים יצרו את הרושם שהשפעתו של עובד הציבור קטנה וכי מדובר בסביבת עבודה רעילה; מינוי של בכירים שאינם מקצועיים לא מגביר את המוטיבציה להגיע לשירות הציבורי; תהליך הגיוס לשירות המדינה הוא ארוך, מתיש, ומעייף. נזכיר כי בין המינויים הבולטים שאושרו לאחרונה על ידי נציבות שירות המדינה: מנכ"ל משרד האוצר, ישראל מלאכי; הממונה על התקציבים, מהרן פרוזנפר; החשבת הכללית מיכל עבאדי־בויאנג'ו; מנהל רמ"י, יהודה אליהו.
2. אלא שכל הבעיות הללו ידועות כבר כמה שנים. מה שקרה בשנים האחרונות הוא שעוצמת הבעיות גדלה: ההייטק המשיך להתחזק, הפוליטיקאים העלו את רף העימות עם הפקידות, כדוגמה. זאת במקביל ל"ספורט" הידוע במשרדי הממשלה - לחבוט ב"נציבות". כל משרד יסביר איך הוא מתקשה לגייס עובדים "בגלל הנציבות", "הנציבות תוקעת" וכו'. מי שהסביר בגילוי לב ובפומבי את הבעיה המרכזית של הנציבות הוא לא אחר מהנציב היוצא, פרופ' דניאל הרשקוביץ. בכנס שנערך בשבוע שעבר בג'וינט לרגל התחלת פיילוט שאמור לטייב ולייעל את תהליך הגיוס לשירות המדינה, אמר הרשקוביץ כי "לקראת כניסתי לתפקיד הנציבות שאלו אותי מה תהיה חלוקת העבודה שלי, כמה מהזמן יוקדש לחזון וכמה לעבודה שוטפת? השבתי: 70%-60% חזון, והיתר עבודה שוטפת. כשנכנסתי לעבודה, גיליתי שהגשמתי חלום ילדות שלי — הפכתי לכבאי במאה אחוז. רוב הזמן אני מכבה שריפות". כלומר, מי שאחראי על שירות המדינה אמר בגילוי לב כי ברוב תקופת כהונתו הוא לא התפנה כדי לחשוב על שאלות היסוד של איך מטייבים את השירות הציבורי, מהי רפורמת העומק שצריך לעשות, ומהם השינויים המבניים הנדרשים.
3. הכנס, כאמור, הוקדש כדי לחגוג פיילוט בתהליך הגיוס לשירות המדינה. אל הפיילוט קדמו נייר עבודה דקיק בן 26 עמודים ונסיעה משותפת של הצוות (שמונה כ־18 אנשים) למטה ה־OECD שבפריז. על פני השטח, הפיילוט והדו"ח שמלווה אותו רחוקים מלהיות מרשימים והפיילוט עצמו נשמע רחוק מלהיות מהפכני. יש בו שלושה רכיבים: הרכיב הראשון הוא פרסום אקטיבי ודיגיטלי של משרות. לצורך כך האוצר ייתן תקן נוסף במשרד ויקצה תקציב לפרסומות. הרכיב השני הוא מענק מצטיינים: במקרים מסוימים המשרד יוכל לתת ל"מועמדים מצוינים" (לדוגמה, מישהו עם ציוני סיום תואר גבוהים, או שנות ניסיון רבות יותר מהנדרש בתנאי הסף) מענק של בין 30 ל־40 אלף שקל, שיינתן בתמורה להתחייבות של שלוש שנים בשירות המדינה. הרכיב השלישי, שנחשב לדרמטי ביותר, הוא האפשרות לדלג על "מכון המיון המקצועי", והמשרד יוכל לבנות מבחני מיון פנימיים רלבנטיים. התקווה של יוזמי הפיילוט היא שהתהליכים גם יהיו מהירים יותר, אך לא בטוח שזו תתממש.
4. אף על פי שהפיילוט לא נשמע מהפכני והדו"ח לא מרשים, ההתלהבות הממשלתית נראית כנה. את השינוי המבוקש בתפיסת העולם של הנציבות קשה למצוא באופן מפורש בדו"ח, אך בכנס ובשיחות רקע הדברים עלו בצורה ברורה יותר. הנציבות תופסת כיום את תפקידה כ"גורם מבצע", כ"אופרטור": היא אחראית על כל משרה, על איושה ועל תקינות התהליך, והמשרד שמקבל בסופו של דבר את העובד הוא מעין ניצב בתהליך. כתוצאה מכך, הרבה מהמשרדים חסרים את היכולת לגייס אנשים בצורה איכותית ומדויקת. מנגד, משרדים שמעוניינים לגייס בעצמם מרגישים שהנציבות מתערבת מדי, נוכחת מדי ומעכבת מדי. הפיילוט הזה אמור להיות סנונית לכך שהנציבות מבינה כי בעולם החדש היא צריכה להיות "רגולטור" — הגורם שקובע את הסטנדרטים ואת כללי המשחק, אך מאציל עוד ועוד סמכויות למשרדים עצמם. אחד מכותבי הדו"ח ניסח זאת כך: "הנציבות צריכה להפוך מאופרטור לרגולטור". התהליך הזה ידרוש מהנציבות גם אומץ וגם יצירתיות: אומץ לוותר על תחומים שבאחריותה ויצירתיות בהפיכתה למקור ידע וסטנדרטים לגיוס כוח אדם. לצד זאת, היא תצטרך לוודא שאין שחיתות, שהמבחנים תקפים ומהימנים וששביעות הרצון עולה.
5. נציב שירות המדינה החדש, דורון כהן, לא מעוניין בשלב הזה לפרט לציבור את תפיסת עולמו בנוגע לשירות המדינה. אפשר להבין אותו — יש היגיון בכך שהוא מבקש ללמוד לעומק ובזהירות את הגוף שאליו הוא נכנס. אלא שלפני שכהן מונה לתפקיד, הוא לא נהג בזהירות דומה. הוא פרסם סרטון שבו הוא קובע כי הבעיה בשירות הציבורי היא ש"המדינה איננה ארגון היררכי, אין מישהו שיושב בראש השולחן ומחליט". לכן הוא מציע שמעכשיו "איפה ששוכנת הסמכות — שם תשכון האחריות". מהסרטון לא ברור למה כהן מצפה: שיהיה מנכ"ל־על שאליו יהיו כפופים שאר מנכ"לי המשרדים?
כהן העלה את הסרטון במסגרת "פורום הבכירים לשעבר במגזר הציבורי". בהכללה, פורום הבכירים שותף לתפיסת ה"דיפ סטייט" שמקודמת על ידי חלקים רחבים בממשלה הנוכחית. לפי תפיסה זו, הפקידים הבכירים בשירות הציבורי הם אלו שאחראים לכישלונה של הממשלה בתחומי חיים רבים. אבל מתחת לכותרת הזו, יש באתר הפורום מחקרים והצעות מדיניות. כך ניתן למצוא שם השוואה בינלאומית של תפקיד "נציבות שירות המדינה" והצעה לרפורמה במינויים בשירות הציבורי. הרטוריקה של הפורום מבלבלת ולעתים מסוכנת, אבל מתחת לפני השטח ניתן למצוא דברים רבים שכולם יסכימו עליהם. ויש לקוות שכהן יבחר להתמקד במהלכים הקריטיים והמוסכמים לשיפור כוח האדם בשירות המדינה, במקום להיתפס להצעות שטחיות שפוטנציאל הנזק שלהן גבוה מפוטנציאל התועלת.
6. הפורום מבהיר כי בהשוואה בינלאומית, מוסד הנציבות בישראל איננו מספיק "עצמאי", וכי הוא אמור להיות "שומר סף", וכיום הוא חשוף מדי לפוליטיזציה בתהליכי המינוי. בנוסף, הפורום מציע בעקיפין כי על הנציבות להפוך להיות גוף "רגולטורי" יותר מאשר גוף "אופרטיבי". כלומר, על הנציבות לתת כללים ועקרונות למינויים, אך לא להתערב כפי שהיא מעורבת היום בתהליך המינוי. קו מחשבה זה תואם לפיילוט שהותנע לאחרונה על ידי הנציבות ומשרד האוצר. על שני הדברים הללו אין הרבה מחלוקת מקצועית.
ומכאן, לתפיסת העולם של הפורום לגבי בעיות העומק בשירות המדינה: הפורום חוזר על סיסמה נפוצה מאוד, שלפיה הבעיה היא ש"הפקידים בממשלה לא מגיעים מהמגזר העסקי". לסיסמה זו יש תומכים רבים גם מעבר לפורום. אך בפורום משתמשים גם בטענה שיש צורך להביא "מועמדים ששונים מהדנ"א של הארגון". כך, לדוגמה, מבחינת הפורום יש לשאוף — כפי שאכן קרה על ידי שר האוצר בצלאל סמוטריץ' — למנות ממונה על התקציבים שלא צמח באגף תקציבים, ולמנות ראש שב"כ שלא צמח בשב"כ.
טענות אלו כשלעצמן עשויות לקסום לרבים, אבל פוטנציאל הסיכון שלהן הוא גדול מאוד. פורום הבכירים מסביר מדוע הוא שואף לבצע את השינוי: "פקידות לעומתית שאיננה מסייעת לנבחר להוציא לפועל את המדיניות הממשלתית". כלומר, הפורום מעוניין להביא דנ"א חדש למערכת מתוך תפיסה שהפקידות כיום "לעומתית" מדי. המשמעות היא שהמינויים נועדו להפר את האיזון שבין הפקידות לבין הדרג הנבחר, באופן שאיננו יודעים את השלכותיו — אך כמובן שהסיכונים נוטים לכיוון השלילי.
7. אם זונחים לרגע את התיאוריות הגדולות של הפורום ומתמקדים ברצפת הייצור, ניתן להסכים עם הפורום די בקלות: הוא אומר שיש בעיה במבנה הגיוס; המכרזים איטיים מאוד; וקשה מאוד להיכנס לשירות הציבורי בדרגי ביניים מהמגזר העסקי בגלל ריבוי המכרזים הפנימיים. בנוסף, יש להדגיש כי הפורום מציע להקשיח את תנאי הסף לתפקידים בכירים, וזאת מכיוון שהוא רוצה להגדיל את היכולת של הפוליטיקאים למנות לתפקידים אלו. כלומר, גם הפורום מודע היטב לסיכון של פוליטיזציה ומינוי מקורבים לשירות המדינה.
ובחזרה לכהן: איננו יודעים מה ההבנות בינו לבין ראש הממשלה בנימין נתניהו שאיפשרו את המינוי שלו. אנו יודעים שנתניהו רואה חשיבות רבה בתפקיד, והוא נמנע במשך חודשים מלמנות אדם מתאים לתפקיד. אנחנו גם לא יודעים במה כהן יבחר להתמקד — האם בעשיית נחת רוח לנתניהו או לממשלה נבחרת אחרת, או בטיוב השירות הציבורי. אבל אנו כן יודעים במה כהן צריך להתמקד: הוא צריך להתמקד בבעיות שכולם מסכימים עליהן — קיצור תהליכי הגיוס למגזר הציבורי, פתיחת תפקידים בדרגי ביניים למי שרוצים להגיע מהמגזר הפרטי, והעלאת תנאי הסף למינויים בכירים. אחרי שהדברים הללו יקודמו, נראה מה לעשות עם כל היתר.
הכשלים המרכזיים בשירות המדינה
1. קושי בגיוס כוח אדם איכותי: מועמדים חזקים מעדיפים את המגזר הפרטי, והשירות הציבורי מתקשה להתחרות בתנאים וביוקרה
2. תהליכי גיוס איטיים ומסורבלים: הבירוקרטיה מבריחה מועמדים
3. פוליטיזציה: עימותים עם פוליטיקאים ומינויים לא מקצועיים
4. קידום מבוסס ותק: המערכת אינה מתמרצת ביצועים גבוהים ומצוינות
5. עומס על הנציבות: התמקדות ב"כיבוי שריפות" במקום הובלת רפורמות משמעותיות
מטרת הפיילוט לשיפור השירות
1. קיצור תהליכים: במקום מכוני מיון חיצוניים, העברת חלק מהמיונים למשרדים עצמם
2. שיפור התאמה לתפקיד: בניית מבחני מיון פנימיים שמותאמים למשרה ספציפית
3. משיכת מועמדים איכותיים: הגדלת מאמצי השיווק והחשיפה לקהלים רלבנטיים
4. תמרוץ מצטיינים: מענקים כספיים ואחרים למועמדים חזקים
5. העברת סמכויות: צמצום השליטה של הנציבות ומתן גמישות למשרדים לגיוס עצמאי
הדרך הארוכה לשיפור השירות הציבורי
נציבי שירות המדינה, היוצא דניאל הרשקוביץ (מימין) והנכנס דורון כהן. "הפכתי לכבאי במאה אחוז. רוב הזמן אני מכבה שריפות", אמר הרשקוביץ
צילומים: חיים צח, לע"מ, ניר סלקמן
שר האוצר בצלאל סמוטריץ'. לוחץ על מינוי מקורביו השנויים במחלוקת לתפקידי מפתח
צילום: אלכס קולומויסקי
