מהרן פרוזנפר טרם הפנים את גודל התפקיד שנכנס אליו - ומול מי הוא מתמודד
פרוזנפר נכנס לתפקיד הממונה על אגף התקציבים כשהאגף נתון בטלטלה ומותקף מכל עבר. עליו להפנים שהוא "האיש הרע" שעומד בלחצים פוליטיים - גם של השר שמינה אותו - כי משימתו החשובה ביותר היא שמירה על האחריות הפיסקלית של ישראל. בלעדיה הכלכלה תדעך, והעוצמה שממנה נהנה האגף תיעלם
לפני כחודש, לאחר עיכובים ארוכים, אושר לבסוף מינויו של מהרן פרוזנפר לממונה על אגף התקציבים במשרד אוצר. לפרוזנפר, בעבר היועץ הכספי לרמטכ"ל, לא ניתן הרבה זמן חסד והוא "הושלך" לתפקיד בעיצומו של תהליך אישור תקציב מדינה, וכשהאגף מצוי בטלטלה גדולה ונתון תחת מתקפות מכמה כיוונים. רבים תהו איך האיש ששר האוצר נשכב על הגדר למען מינויו יעמוד בלחצים שיופעלו עליו ויתמודד עם האתגר כראש אגף התקציבים - מהאגפים המרכזיים ביותר באוצר, שמחזיק בכוח עצום ובאחריות ישירה לשמירה על הקופה.
הדברים שנשא פרוזנפר השבוע בכנס אילת לעבודה של ההסתדרות מלמדים כי הממונה על אגף התקציבים עדיין לא הפנים את הפוזיציה שאליה נכנס, ואת תפקידו כ"איש הרע" ששומר על הקופה מול לחצים ואינטרסים של פוליטיקאים. פרוזנפר אומנם יצא ידי חובה כשאמר בכנס כי יש להוריד את יחס החוב־תוצר של ישראל, אך כשנאלץ להצביע על הדרכים לעשות זאת, הוא דיבר על כך שיש "להתייעל" בצה"ל, בעיקר בימי המילואים, ולהגביר את הצמיחה באמצעות השקעה בחינוך ובבינה מלאכותית.
הבחירה לדבר על "התייעלות וצמיחה" משקפת ניסיון של ראש אגף התקציבים לברוח מהשיעור הראשון בכלכלה, שקובע שיש לבחור בין חלופות: צריך להחליט "רובים או חמאה". כשמישהו אומר "נעשה כאן AI ותהיה צמיחה" או "נתייעל בימי מילואים והכל יהיה בסדר", הוא למעשה מחפש דרך לברוח מהחלטה. ההתחמקות הזו בעייתית כשאתה הממונה על התקציב של מדינת ישראל.
השפה של פרוזנפר בולטת בשונותה על רקע זו שבה מדברים שחקני מאקרו אחרים, שבדרך כלל הם דווקא ניציים פחות מאגף תקציבים. אגף הכלכלן הראשי באוצר, למשל, הבהיר כי לא ניתן לבנות על צמיחה גבוהה כמו ב־2022-2021 בתכנון החוב הציבורי; בנק ישראל מצדו מבהיר שקשה מאוד לקצץ בצד ההוצאות בישראל. שלא לדבר על כך שההתייעלות שפרוזנפר מדבר עליה כבר נלקחה בחשבון על ידי נתניהו בתכנית ההתעצמות הבטחונית שלו - ואחרי ה"התייעלות" נתניהו מציע להוציא עוד 300 מיליארד שקל על ביטחון בעשור. לא ברור איפה פרוזנפר רואה אפשרות לצמצום יחס החוב־תוצר של ישראל. האחריות הפיסקלית היא הסוגיה החשובה והמטרידה ביותר, ובהתבטאות הראשונה שלו, פרוזנפר לא הראה שהוא מבין את כובד המשקל שעל כתפיו.
1 צפייה בגלריה
מיכל עבאדי־בויאנג'ו. ייתכן שמי שיכול להוביל שינוי הוא אדם שלא צמח בתוך האגף, אבל יהיה על פרוזנפר לרכוש את האמון של אנשיו
(צילום: עומר מסינגר)
כוחו הגדול של אגף התקציבים טמון באתוס ארוך שנים, שלפיו הוא "המבוגר האחראי", הגורם שתפקידו להגן מפני השתוללות תקציבית ובזבוזי יתר. האתוס הזה הוא גם פנימי וגם חיצוני. אנשי האגף משוכנעים כי תפקידם חשוב וחיוני מאין כמותו, והלהט והאחריות האלה אפשרו לאגף לקלוט כוח אדם מצוין לאורך השנים, ולגרום לעובדים להיות מחויבים ומסורים במידה לא אופיינית למגזר הממשלתי. האתוס הפנימי הזה זכה להכרה חיצונית, וגם שרים וראשי ממשלה שרצו לחלק עוד כסף זכרו לאגף התקציבים את ההצלחה ההיסטורית של תוכנית הייצוב של 1985, שמנעה מישראל להגיע לחדלות פירעון.
האגף הוא ציר מרכזי שהכל עובר דרכו, והוא בעל משקל וכוח לא מבוטל בכל סוגיה. אם האגף אינו מעוניין שתוכנית מסוימת תצא לפועל, יהיה צורך בהפעלת כח פוליטי ומקצועי לא מבוטל כדי לעקוף אותו. לעומת זאת, תוכנית ממשלתית שהאגף "חפץ ביקרה" - הכסף יזרום אליה וחסמים בירוקרטיים ייעלמו. הרקע הזה קריטי כדי להבין את הטלטלה שבתוכה נמצא האגף כעת, משום שכל היסודות שהקנו לאגף את עוצמתו נמצאים כעת תחת מתקפה. את השמרנות הפיסקלית מנסים לערער גורמים פוליטיים ומקצועיים למחצה; חוק ההסדרים שהאגף מקדם מותקף על ידי הכנסת והמשפטנים; ההעברות התקציביות במהלך השנה, שהן כלי חשוב בידי האגף, מותקפות על ידי החשבת הכללית החדשה-ישנה מיכל עבאדי בויאנג'ו והובאו להכרעה בבג"ץ; וסיכומים תקציביים מותקפים על ידי שוחרי שקיפות.
כל אלה מתרחשים כשהאגף תחת ניהולו של ממונה חדש שהגיע מחוץ לאוצר, ומונה על ידי בצלאל סמוטריץ' מתוך ציפייה שיטמיע שינויים באגף. נכון לעכשיו, פרוזנפר הוא עדיין אניגמה בשורה של נושאים מהותיים. עובדי המשרד אומרים כי הרושם הוא שמדובר באדם עצמאי ולא פוליטי, וכי יש סוגיות שבהם עמדתו נחושה, דוגמת היכולת להתייעל בהיקפים עצומים במערכת הביטחון, שאותה הוא מכיר לעומק. אבל דווקא בשלוש סוגיות הליבה של האגף - שמרנות פיסקלית, ניהול תקציב שקוף וחוק ההסדרים - פרוזנפר עדיין נמנע מהבעת עמדות נחרצות.
רבים מעלים חשש שפרוזנפר משתעשע עם הרעיון להיות "רוח חדשה ורעננה" לאגף תקציבים גם בסוגיה הקריטית של שמרנות פיסקלית. תפיסה כזו עשוי להוביל לכך שאגף תקציבים יתמקד בתפקידו האחר – של קידום רפורמות מבניות – ואת השמרנות הפיסקלית ישים רק במקום השני והשלישי. צריך לקוות כי פרוזנפר יתעשת בנקודה הזו, שכן ללא הנחישות הפיסקאלית של האגף שלו, יש סיכון ממשי שהחוב הציבורי יתפח ועוצמתה הכלכלית של ישראל תדעך. כפועל יוצא, גם כוחו של האגף יישחק. "תפקידו הראשון של אגף התקציבים הוא האיזון הפיסקלי", אמרו לכלכליסט בכירים לשעבר באגף. "ברגע שהאגף הוא לא הגורם שאומר 'אין כסף', אז סדר העדיפויות ייקבע לו מעל הראש והוא יהפוך לגורם פחות משפיע בממשלה, וגם היכולת שלו לקדם רפורמות תקטן".
כוחו של האגף טמון באתוס שלפיו הוא הגורם שמגן מהתפרעות תקציבית. האחריות והלהט אפשרו לקלוט כח אדם מצוין ולגרום לעובדים להיות מחויבים ומסורים במידה לא שכיחה במגזר הממשלתי
אתגר מרכזי נוסף שאיתו מתמודד האגף בשנים האחרונות הוא מתקפה שיטתית על פרקטיקות תקציביות נהוגות מזה שנים, שמקנות לאגף ידע וכוח ייחודים. הפרקטיקה המפורסמת ביותר היא "ההעברות התקציביות" במהלך השנה. כדי לסבר את האוזן, בשנת 2022 - השנה הכמעט־נורמלית האחרונה - עברו לאחר אישור התקציב כ־35 מיליארד שקל בין תוכניות תקציביות. מדובר בכ־7.7% מסך התקציב, ותקציבן של כשני שלישים מהתוכניות השתנה ביותר מ־5%. וחשוב לזכור שההעברות התקציביות המגיעות לאישור הכנסת משקפות רק העברות בין תכניות, אך כוחו של אגף התקציבים גדול עוד יותר, כי משרד ממשלתי מנוע אפילו מביצוע העברות מתקנה לתקנה ללא אישור האוצר.
פרקטיקת ההעברות התקציביות משקפת את העובדה שאי אפשר לחזות באופן מדויק מה יקרה עם התקציב במהלך השנה, בוודאי כשמדובר בתקציב עצום של מדינה, ולכן נדרשות התאמות. ועדיין, ברור לכל מי שאינו בתוך האגף עצמו כי יש שימוש יתר בהעברות הללו, ויש אפילו מקרים מובהקים של תקצוב חסר.
מקרה שעשוי להיראות ככזה, הוא זה שכעת נדון בבית המשפט בעקבות עתירת “יש עתיד”. במקרה זה מדובר בתקנת שכר של רשתות החינוך החרדיות, שתוקצבה בסכום נמוך במאות מיליוני שקלים מהדרוש, ואז נאלצו באגף החשב הכללי להכניס את התקנה לגירעון כדי לשלם שכר למורים - עוד לפני שהכנסת אישרה את ההעברה התקציבית הדרושה לכיסוי התשלום. באגף התקציבים טוענים כי תקנות שכר לעולם אינן מתוקצבות בחסר, והמקרה הזה נבע מכך שהרשתות הן בבחינת “קופסה שחורה” עבורו. כך או כך, עבור רבים המקרה של ההעברה לרשתות החינוך הוא רק סמל לבעיה.
אחת מהרבים הללו היא החשבת הכללית מיכל עבאדי־בויאנג'ו, שאחראית על צד הביצוע של תקציב המדינה. היא ועובדיה נאלצים להתמודד מול משרדי הממשלה, שטוענים כי "ממש תכף" מעבירים להם עוד תקציב, שהובטח על ידי אגף התקציבים. עבאדי־בויאנג'ו לא הסתירה מעולם שאינה מחבבת את השיטה הזו, ותדרוש מפרונזפר לכל הפחות שהאגף ישתף אותה בתמונת התקציב העדכנית, יעביר לה את הסיכומים התקציביים שבהם האגף מסביר בצורה מפורטת יותר איזה כספים יסכים להעביר במהלך השנה, ובאיזה תנאים.
הביקורת של החש"כלית על כך שהאגף לא מתקצב בתחילת השנה בצורה מדויקת, ועל כך שהוא שומר לעצמו הרבה פריטי מידע תקציביים, מתווספת על ביקורת ציבורית ומשפטית בנוגע לחוסר השקיפות של האגף (גילוי נאות: החתום מעלה ניהל בעבר ומעורב כיום בעתירה לחשיפת הסיכומים התקציביים), וכן לרצונו של סמוטריץ' להחליש את האגף - מתוך תפיסה שהחלשתו תאפשר לפוליטיקאים לקבוע סדרי עדיפויות תקציביים בקלות רבה יותר.
הבחירה לדבר על “התייעלות וצמיחה” משקפת ניסיון של ראש אגף התקציבים החדש לברוח מהשיעור הראשון בכלכלה, שקובע שיש לבחור בין חלופות: צריך להחליט “רובים או חמאה”
מבחינת אגף תקציבים, ההעברות התקציביות הרבות שהוא מבצע במהלך השנה, והסיכומים התקציביים המוסתרים מאגף החשב הכללי ובמידה מסוימת גם מהשר ומהמנכ"ל, הם לא רק כלים שנועדו לספק לו כוח עודף. מבחינתו הם כלים שנועדו לסייע לו לבצע את מה שאנשיו רואים כתפקידם המרכזי: ניהול הסיכונים של תקציב המדינה. במסגרת התפקיד הזה על האגף לדאוג שההוצאה הממשלתית לא תהיה גבוהה מהמותר בחוק, אבל גם לא נמוכה מדי. לשם כך הוא צריך כל העת להניח הנחות לגבי סיכויי הביצוע של תוכניות ממשלתיות (באגף יודעים למשל שיש שרים שפיהם גדול מכפי שהגרון הצמוד לו מסוגל לבלוע, ואין צורך לשמור כסף לתוכניות שלהם, שלא יתממשו ממילא) – ולשמור כסף בצד גם להחלטות ממשלה שעשויות עוד להגיע בהמשך.
את המתודולוגיה שלפיה מחליטים כמה כסף לשמור בצד ועבור מה, שומרים אנשי האגף לעצמם, כמו גם את המתודולוגיה שלפיה בונים את הנומרטור שחוזה כמה כסף הממשלה צפויה להוציא בשנים הקרובות. החשאיות הזו העניקה להם כוח, ובאגף סבורים שהוא נחוץ. לשיטתם, אם יחשפו בצורה ברורה, למשל, ש"שמרנו בצד 4 מיליארד שקל לסיכונים מסוימים", בתוך דקות יתחילו גורמים פוליטיים להקצות את הכסף הזה ולהתערב בניהול השוטף של המשרד.
בסוגייה המורכבת והלוהטת הזו פרוזנפר יידרש להיות יצירתי ולמצוא דרך שבה גם השקיפות בתקציב גוברת, גם היחסים בין אגף החשב הכללי ואגף התקציבים משתפרים, גם עצמאות המשרדים גדלה, וגם העצמאות והמקצועיות של האגף לא נפגעת. בסוגיה הזו ייתכן שסמוטריץ' צודק, ומי שיכול להוביל שינוי הוא דווקא אדם שלא צמח בתוך אגף תקציבים. אבל לשם כך פרוזנפר יצטרך לרכוש את אמונם של אנשי האגף - ואת זה, כאמור, יצליח לעשות רק אחרי שישתכנעו שבנוגע לאחריות הפיסקלית הוא ניצב בצד המסורתי, על מלא. הניתוח הזה נכון גם לסוגיית חוק ההסדרים, וגם כאן ייתכן שלפרוזנפר יש יתרון כמי שהגיע מבחוץ. הוא יוכל לחשוב על דרכים חדשות להעביר חקיקה מורכבת, שדורשת הפעלת כוח מול משרדים ובעלי אינטרסים. וגם במקרה הזה, הוא יצטרך לשלם במטבע של שמרנות פיסקלית – כנראה המטבע העיקרי שיקנה לו אמון, הערכה וכוח באגף, במשרד ומול הממשלה.
