תקציב המשכי לכל שנת 2027 יגרום למחסור של 80 מיליארד שקל בקופה
תקציב המדינה היה אמור להיות מונח השבוע על שולחן הכנסת, אלא שהבחירות דחו אותו עד להשבעת ממשלה חדשה; בתרחיש אופטימי, תקציב חדש יעבור במאי או ביוני, בתרחיש הרע לא יעבור כלל; תקציב המשכי יחייב את משרדי הממשלה להסתדר עם מחסור משמעותי בהשוואה ל־2026
יום ראשון השבוע היה היום האחרון שבו הממשלה היתה אמורה להגיש לכנסת את הצעת התקציב לשנת 2027. החודשיים האחרונים של 2026 אמורים היו להיות מוקדשים לדיונים על מסגרת התקציב הנכונה למדינה שיוצאת ממלחמה, ועל הרפורמות המתאימות למדינה שרוצה לחזור למסלול של צמיחה והתאמה לשינויים הטכנולוגיים המהירים. אלא שבשל הבחירות, האוצר לא התחיל בכלל לעבוד על תקציב. ולמעשה, גיבוש תקציב המדינה לשנת 2027 נראה רחוק במיוחד – וגם התרחיש שבו 2027 תסתיים ללא תקציב מאושר, כפי שאירע בשנת 2020, לא נראה מופרך כעת.
המשמעות של מצב זה היא שהרפורמות המבניות שהמשק זקוק להן ימתינו, צעדי התייעלות ממשלתיים יידחו ותקציבים חברתיים ואזרחיים רבים יקוצצו. עם זאת, יש לכך גם צד חיובי – תקציב המשכי הוא מרסן, מקטין את הוצאות הממשלה, וגורם להקטנת הגירעון והחוב.
2026 היתה ייחודית
נפתח בלוחות הזמנים. מבחינה עקרונית, העיתוי האחרון בהחלט להעברת תקציב הוא 31 במרץ 2027. אלא שלממשלה חדשה יש הטבה מיוחדת שמאפשרת לה להעביר תקציב בתוך 145 יום מאז הקמתה. בפועל יש לממשלה חדשה אף יותר מ־145 יום, כי מגבלת 145 הימים לא כוללת חגים וערבי חג. כך שאם היתה מוקמת ממשלה היום, היה צריך להעביר תקציב בערך עד סוף מרץ. אבל למעשה, הנורמה היא שגם אם מוקמת ממשלה, היא מוקמת רק ברגע האחרון.
במקרה שלנו, יש לרגע האחרון הזה גם כן שני תרחישים: התרחיש הראשון הוא שהמועמד הראשון שהנשיא יטיל עליו להרכיב את הממשלה מצליח להקים ברגע האחרון ממשלה כלשהי (אחדות או מיעוט). הרגע האחרון הזה יהיה באזור ה־20 בדצמבר. זאת מכיוון שלנשיא יש שבוע מפרסום תוצאות הבחירות לקבל את המלצות המפלגות ולהטיל על מאן דהוא להרכיב את הקואליציה. הנשיא מעניק לו מנדט של 28 יום, ויכול להרחיב אותו ל־42 יום. במקרה כזה, יהיה ניתן להעביר את תקציב 2027 עד לסוף מאי בשנה הבאה. במקרה שהמועמד הראשון נכשל והרצוג מטיל את המנדט על חבר כנסת אחר, הרי שיש לו עוד 28 יום לנסות להקים ממשלה. אם הוא יצליח, ממשלתו תקום באזור 20 בינואר, ואישורו של תקציב המדינה יוכל להידחות עד לסוף יוני.
אלא ששני התרחישים הללו רחוקים מלהיות סיכום של כל התרחישים האפשריים. התרחיש המרכזי לדעת רבים הוא הליכה לבחירות חוזרות. במקרה כזה, יש לחברי הכנסת עוד 21 יום לנסות להרכיב ממשלה בעצמם, ואז הולכים לבחירות בתוך 90 יום. כלומר, הבחירות החוזרות צפויות להיות באמצע מאי 2027. במקרה של בחירות חוזרות, רוב הסיכויים ששנת 2027 תסתיים ללא תקציב.
כזכור, גם בתרחיש האופטימי שהמועמד הראשון מצליח להקים ממשלה מבלי להזדקק לימי הארכה, הרי שהקמת ממשלה אחרי הבחירות לוקחת כ־40 יום. המשמעות היא שבסוף יוני יהיו לממשלה עוד 145 יום, שבגלל החגים יסתיימו רק בתחילת דצמבר 2027. מכיוון שהתרחיש האופטימי איננו התרחיש המרכזי במקרה של בחירות חוזרות, ויש להעריך שהקמת הממשלה תהיה תהליך שיימשך כ־60 יום אחרי הבחירות, הרי ששנת 2027 כולה תסתיים ללא תקציב מאושר.
מבחינה מעשית, משרדי הממשלה כולם, ואגף החשב הכללי באוצר צריכים להתכונן לתקציב המשכי למשך כחצי שנה או יותר. מה זה בעצם אומר? העיקרון הבסיסי של חוק משק המדינה קובע כי אם לא עבר תקציב נכנסים למנגנון של תקציב המשכי, שזה אומר שלוקחים את סכום התקציב של שנה שעברה, במקרה שלנו 2026, מצמידים אותו לגידול האוכלוסיה וכדומה, ומחלקים אותו ב־12. בכל חודש, אפשר להשתמש ב־1 חלקי 12 של התקציב. אלא שזו הצגה חלקית שלא מתאימה לשנת התקציב הבאה. זאת מכיוון ששנת התקציב של 2026 היתה ייחודית, והכנסת קבעה כי חלק מתקציב 2026 הוא חד־פעמי, כלומר לא ישמש כבסיס לתקציב המשכי במקרה שתקציב שנת 2027 לא יעבור בזמן.
בדרך לחגורת לחץ
נעבור שנייה למספרים. תקציב 2026 נסגר בסופו של דבר על כ־699 מיליארד שקל. אך חוק הפחתת הגירעון קבע בשפה מסורבלת כי לעניין ההוצאה הממשלתית המותרת, תקציב 2026 הוא בעצם רק כ־633 מיליארד שקל. כלומר, יש לנו מחסור של כ־66 מיליארד שקל ב־2027 לעומת התקציב של 2026. כאמור, ניתן להוסיף את גידול האוכלוסייה, שנניח שהוא עומד על כ־1.3% בשנה זו, וזה ישים אותנו בערך בכ־642 מיליארד שקל, מחסור של 57 מיליארד שקל לעומת שנת 2026. הסיבה המרכזית לכך שהממשלה הגדירה חלק מההוצאות של 2026 כחד פעמיות היא מבצע שאגת הארי, והוצאות ביטחון נוספות שנתפסו כחד פעמיות, אך מבצע שאגת הארי עלה רק כ־35 מיליארד שקל, וכנראה שגם בשנת 2027 יהיה צורך בהוצאות ביטחון גבוהות "חד־פעמיות". כלומר. התקציב ההמשכי הפעם הוא מרסן במיוחד. הוא ידרוש מהממשלה להסתדר ב־642 מיליארד שקל בלבד. שהם כ־53 מיליארד שקל בחודש.
בשביל לחדד עד כמה מדובר במשימה בלתי אפשרית, נפנה למסמך אחר של האוצר, המסמך שמכונה נומרטור. במסמך הזה יש שיקוף של התחייבויות הממשלה הוודאיות לשנים הבאות. בנומרטור האחרון שפורסם ביולי נכתב שהתחייבויות הממשלה הקשיחות, אלו שמעוגנות בחקיקה ובהחלטות ממשלה לשנת 2027, עומדות על כ־673.5 מיליארד שקל, כלומר, כ־31.5 מיליארד שקל יותר ממה שהתקציב ההמשכי לשנת 2027 מאפשר כעת. וצריך לזכור שהנומרטור הזה רחוק מלשקף את המציאות האמיתית. לפי חישוב שביצע כלכליסט ביוני, המחויבויות האמיתיות של הממשלה מגיעות לסביבות ה־720 מיליארד שקל. כלומר, כ־80 מיליארד שקל מתחת לתקציב ההמשכי. כלומר, מדובר בחגורת לחץ של ממש לממשלה.
לכאורה היה אפשר להציג גם צד שני: היה אפשר לטעון, שהנה נוציא 4 אחוזי תוצר פחות. נסתדר ב־2027 עם תקציב נמוך ב־80 מיליארד שקל ממה שהיה אילו תקציב 2027 היה עובר. מה רע בכך? לחסוך קצת כסף. התשובה היא שהחיסכון לא יהיה בהכרח במקומות שהיינו רוצים, אלא דווקא באלה שבהם אנחנו בתת־השקעה. והסיבה המרכזית לכך שהתקציב ההמשכי נמוך מהתקציבים של השנים הקודמות זו ההערכה שתקציב הביטחון זינק רק בשנות המלחמה, וכעת יירד. אבל ההנחה הזו מתבררת כלא נכונה. משרד הביטחון דורש – ואולי גם צריך באמת – הרבה כסף. וכשמשרד הביטחון ידרוש כסף הוא יקבל ראשון, כי עם משרד הביטחון לא מתווכחים, והמשמעות היא שהצרכים האזרחיים יידחקו עוד ועוד.
כדאי לנסות להסביר את זה: כל תקציב המשכי הוא בעייתי, הוא גורם לכך שהאקסטרות של המשרד, כל הקולות הקוראים, כל הפיילוטים, מבוטלים. אבל הפעם אנחנו מדברים על פעילות ממשית שהממשלה התחייבה לה – ולא תוכל להתבצע. הרבה תוכניות יהיו בסימן של אי־ודאות, הרבה משרדי ממשלה לא יידעו בדיוק איך להתנהל. בשנים רגילות, יכלו החשבים הכלליים קצת להתגמש, לבנות על זה שתכף יאושר תקציב. הפעם יהיה לחשבת הכללית, מיכל עבאדי־בויאנג'ו, עבודה קשה יותר. כי יכול להיות שתקציב 2027 יאושר רק רטרואקטיבית.
עם זאת, חשוב להבחין בין שתי השלכות שונות של התקציב ההמשכי. ההשלכה של הידוק החגורה הממשלתית, שהממשלה לא יכולה להוציא דברים שהיא חייבת מכוח החוק או המציאות, היא השלכה תפעולית בעיקרה, בסוף, הממשלה והכנסת ימצאו דרך לעמוד במחויבויות שלהם. ואם לא תהיה ברירה, יימצא רוב בכנסת להעביר חבילה תקציבית לצורכי הביטחון. מאידך, ההשלכה האחרת, שעמותות ייפגעו, שתוכניות רבות בממשלה ימשיכו לשרות בתוך ענן של אי־ודאות, ששנת 2027 לא תהיה שנה שבה נפתחות ונבדקות יוזמות חדשות, זו השלכה שקשה מאוד למנוע. זה אגב, הנזק האמיתי של בחירות חוזרות. נזק גדול בהרבה מהעלות של יום בחירות.
