כסף על הרצפה
מחיר ה־61: מי שקובע את המדיניות הכלכלית הוא לא מי שעומד בראש
הוויכוח איך לפתור את הפלונטר הפוליטי מתרכז בזהותו של ראש הממשלה הבאה. אלא שנתוני 17 השנים האחרונות מראים שהשאלה שקבעה את גורל המדיניות התקציבית ואת גובה המסים והחוב הייתה אחרת: מי השותף שבלעדיו אין 61, איזה מחיר הוא גובה ומי משלם אותו
הנשיא יצחק הרצוג פתח השבוע את סבב ההתייעצויות, ואף גוש אינו מגיע ל־61. עוד לפני שהסבב התחיל, יהדות התורה כבר הציגה מחיר. "התנאי הראשון להקמתה יהיה חוק פטור מגיוס". גדי איזנקוט, לפי אותו דיווח, אישר לבדוק ממשלה שתקום בהימנעות של יהדות התורה ורע"ם.
המחיר הזה מוצג על רקע קופה ריקה: 3 שנים של גירעון עתק של מעל 5% תוצר (לפי הנתונים הרשמיים של הלמ"ס ולא של האוצר); יחס חוב-תוצר שזינק מ־60.3% ב־2022 לכ־69% ב־2025 וממשיך לעלות, לפי קרן המטבע הבינלאומית. בהחלטת הריבית האחרונה, שבוע לפני הבחירות, אמר נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון, כי "אי הוודאות הגיאופוליטית בישראל מחייבת עוד יותר שמירה על מרווח פיסקלי הולם", וכי "יש להפחית את ההוצאות הפוגעות בצמיחה". לכן, למדיניות התקציבית של הממשלה הבאה חשיבות כפולה ומכופלת. היא די תכריע האם כלכלת ישראל תהיה ערוכה ומוכנה למשבר הבא, שלבטח יגיע.
הפנים הלא נכונות
הדיון הציבורי מתנהל סביב אישים: נתניהו, איזנקוט, ליברמן ועוד. זו השאלה הטבעית בבחירות שהפכו למשאל עם על אדם אחד. אבל מנקודת המבט של המדיניות, זו כנראה לא השאלה החשובה. המשתנה שהלך יחד עם פופוליזם פיסקלי בישראל לאורך כל התקופה לא היה זהות ראש הממשלה, אלא מבנה הקואליציה שלו: מי השותף שבלעדיו היא נופלת.
מחקר שערכתי ובחן את כל הממשלות מ־2009 עד 2025 מודד כל ממשלה בארבעה מבחנים של פופוליזם: האם המאזן התקציבי המבני, כלומר בניכוי השפעת המחזור הכלכלי, הורע או השתפר; לכמה אחוזי תוצר הגיעו הכספים הקואליציוניים ולמי יועדו (יעדים כלליים או מגזריים); האם רפורמות שגופים מקצועיים המליצו עליהן בוטלו או קודמו בדרישה מתועדת של שותף קואליציוני אסטרטגי; והאם המדינה התנהלה בלי חוק תקציב (רמז: רק ממשלת נתניהו-גנץ תחת שר האוצר ישראל כץ, שסירב לאשר תקציב כדי לאפשר לנתניהו לברוח מהרוטציה).
התוצאה עקבית. ארבע ממשלות סווגו כפופוליסטיות, וכולן ממשלות נתניהו שישבו בהן המפלגות החרדיות: הממשלה ה־32 (2009–2012), ה־34 (2015–2019), ה־35 (2020) וה־37 (2023–2025). שתי ממשלות לא סווגו כך, ושתיהן קמו בלי החרדים: הממשלה ה־33 של נתניהו ולפיד (2013–2014), וממשלת בנט–לפיד (2021–2022). שתיהן קמו בלי החרדים.
השותף שמחזיק במפתח
לכלכלה הפוליטית יש הסבר ותיק לדפוס הזה. ב־1989 שני כלכלנים בעלי שם עולמיים – נוריאל רוביני (״ד''ר דום״, שחזה את המשבר הכלכלי העולמי) וג'פרי זקס – בדקו ומצאו כי בקרב מדינות OECD ממשלות המורכבות מקואליציות גדולות רשמו גירעונות גבוהים יותר מממשלות של מפלגה אחת. ההיגיון פשוט: ככל שקיים שותף שבאפשרותו להפיל את הממשלה, כל שותף יכול גם להטיל וטו על קיצוץ שפוגע בבוחרים שלו ו/או לדרוש תוספת כתנאי להישארות. התקציב הופך למצבור של דרישות, לא לתוכנית לאומית. שנתיים אחר כך הוסיפו שני כלכלנים שוודים, פר־אנדרס אדין והנרי אולסון, תיקון חשוב: לפי הניתוח שלהם, הגירעונות לא הגיעו מעצם הקואליציה, אלא מממשלות מיעוט, כאלה שאין להן רוב בפרלמנט והן שורדות בזכות מפלגות שנמנעות או תומכות מבחוץ. ממשלה כזו צריכה לקנות מחדש כל הצבעה, ובראשן את ההצבעה על אישור תקציב המדינה. המודלים האלו מסבירים מדוע זהות השותף פחות חשובה מהשאלה אם הוא הכרחי: המחיר שמפלגה גובה אינו נקבע לפי השיוך הפוליטי, האידיאולוגי או המגזרי שלה, אלא לפי השאלה אם בלעדיה הקואליציה נופלת.
אחדות: התקדים מ־2013
האפשרות הראשונה, ממשלת אחדות של הליכוד עם "ישר" של איזנקוט ו"ביחד" של בנט ולפיד, בלי החרדים, היא היחידה שיש לה תקדים מאותו ראש ממשלה: הממשלה ה־33 בה ישב נתניהו עם לפיד, שכיהן כשר האוצר, ובנט וגם עם "התנועה" של ציפי לבני. הממשלה לא קיימה אף אחד מארבעת התנאים לקיום פופוליזם כלכלי. המאזן המבני השתפר ב־1.1 נקודות תוצר, וההתחייבויות שנכתבו בהסכמים הקואליציוניים הגיעו ל־0.07% עד 0.11% מהתקציב (מהנמוכים במדגם) כולן ליעדים כלליים. יתרה מזו, תקציבי החינוך החרדי הותנו בלימודי ליבה. מיד אחרי הקים נתניהו קואליציה עם החרדים. התנאי של לימודי הליבה בוטל ב־2016, והגירעון המבני התרחב בשנים של תעסוקה כמעט מלאה. אותו ראש ממשלה, אותה מפלגה, אך שותפים אחרים – ותוצאה פיסקלית הפוכה לגמרי. אחדות אינה ערובה. גם בממשלה כזו יהיה שותף שבלעדיו אין רוב, ולפי רוביני וזקס קואליציה רחבה היא דווקא מבנה שנוטה לגירעונות. ההבדל הוא באופי הדרישות: לשותפים האפשריים בממשלה כזו אין תשתית ארגונית של ישיבות, כוללים ומוסדות חינוך שמתוקצבים ישירות מתמיכות המדינה.
רע"ם: התקדים הטוב, החשבון הקשה
לאפשרות השנייה, ממשלת הגוש השינוי בהישענות על רע"ם, יש תקדים טוב על הנייר. בממשלת בנט–לפיד ההתחייבויות הקואליציוניות היו 0.22% מהתקציב, רק 6% מהן ליעדים חרדיים, והתקציב כלל רפורמות שהמליצו עליהן שנים: העלאת גיל הפרישה לנשים, ביטול אג"ח מיועדות, מס על משקאות ממותקים, רפורמה בכשרות, רפורמה בחקלאות, הקמת גוף רגולציה ועוד. היא רשמה לראשונה מאז 1994 עודף תקציבי של 0.3% תוצר. אבל התקדים הזה מתאים פחות ממה שנראה. ב־2021 רע"ם ישבה בתוך קואליציה של 61. הפעם גוש השינוי יחד עם רע"ם מגיע ל־56, ומדובר בממשלת מיעוט התלויה גם בהימנעות של הרשימה המשותפת - חלקם אנטי-ציוניים. זה בדיוק התרחיש שעליו הזהירו אדין ואולסון.
חרדים: אין תקדים, אך יש דפוס
לאפשרות השלישית, גוש השינוי עם החרדים, אין תקדים בעידן נתניהו. מה שיש הוא דפוס. בממשלה ה־37 הגיעו ההתחייבויות הקואליציוניות לשיא מאז 2015: 0.94% מהתקציב, יותר מפי ארבעה מממשלת בנט–לפיד, והסעיף המגזרי הגבוה ביותר הלכו ליעדים חרדיים. נזכיר כי ב-2015 קבע היועץ המשפטי לממשלה את ההנחיה 1.1801 המחייבת שכל התחייבות תקציבית בהסכם קואליציוני תפורט, תיבחן ותקבל תוקף תקציבי בהחלטת ממשלה. בקואליציה של בדיוק 61 הנשענת על 13 המנדטים של ש"ס ויהדות התורה, כוח המיקוח של השותף ההכרחי יהיה בשיאו. העובדה שיהדות התורה מציבה כבר בפתח המגעים תנאי סף, ו"נותנת" בתמורה את ראשות הממשלה, ממחישה את המנגנון. אסור לשכוח: את המחיר הזה לא משלם השותף שדרש אותו, וגם לא ראש הממשלה שהסכים לו, אלא כל משלמי המסים, ולכן כמעט אף אחד לא נלחם עליו בזמן אמת. העלות מפוזרת בקרב ציבור ענק שלא תמיד יודע להתאחד.
מה שהנתונים לא מכריעים
ובכל זאת כדאי לזכור כי שתי ממשלות ביקורת (הלא פופוליסטיות) אינן חוק, ובשתיהן ישבו באוצר שרים שהגיעו עם מחויבות מוצהרת לצמצום הגירעון: לפיד וליברמן. אי אפשר להפריד בנתונים בין השפעת השותפים לבין השפעת שר האוצר עצמו. ושום ממשלה אינה חינם: ממשלת בנט–לפיד הפנתה עדיין 31% מהכספים הקואליציוניים שלה ליעדים דתיים־לאומיים, ובנק ישראל, שניכה הכנסות חד־פעמיות, לא מצא אצלה שיפור "מבני" לעומת 2019 - רוב ההפחתה של יחס חוב-תוצר הגיע מהמכנה – ולא מהמונה. גם חלק מהעודף של 2022 היה גל הכנסות אחרי הקורונה. ובכל זאת הקרדיט לממשלת לפיד-בנט מגיע מהעובדה שהיא לא "בזבזה" את אותה בוננזה של אחרי הקורונה בהפחתות מסים או מתנות פוליטיות- אלא ניתבה אותה להפחתת החוב בחזרה ל-60% תוצר. בדיעבד, המהלך הזה הוא זה שאפשר לממשלת ישראל ה-37, ממשלת המחדל, להיכנס למלחמה עם כריות ביטחון תקציביות "מלאות".
בשורה התחתונה: ב-17 שנה לא נמצאה ממשלה שבה המפלגות החרדיות היו שותפות הכרחיות והתקציב נשאר בשליטה. נתניהו כראש ממשלה, לא עמד אפילו במבחן של פופוליזם פיסקלי כשישב בלי החרדים. הממשלה שקמה נגדו, בלי החרדים, לא סווגה כפופוליסטית. הנתונים לא מכריעים מי צריך לעמוד בראש הממשלה, והם לא עוסקים בביטחון, במדיניות חוץ או בשלטון החוק. הם עונים על שאלה צרה יותר-שאלה כלכלית: כמה עולה המנדט ה־61.
בשבועות הקרובים יתמקח כל צד על ראשות הממשלה, על רוטציה ועל תיקים. הדרישות התקציביות יגיעו מאוחר יותר, בסעיפים הקטנים של ההסכמים הקואליציוניים, שם הם מסתתרים. המבחן הפיסקלי של הקואליציה הבאה לא יהיה האיש שבראשה, אלא התשובה לשאלה פשוטה: האם יש בה מפלגה שיכולה להפיל אותה מחר בבוקר, ומה המחיר שהיא תדרוש כדי לא לעשות זאת. עם חוב של כמעט 70% תוצר, את המחיר הזה ישלמו גם מי שלא הצביעו לה.
הכותב חוקר את הפופוליזם הפיסקלי בישראל. הנתונים מבוססים על המאמר " The Crisis That Did Not Come: Explaining Fiscal Populism Without Collapse in Israel’s Netanyahu Era, 2009-2025 ".
