ניתוח
פצצת הזמן התקציבית של הביטוח הלאומי מתקתקת בקצב כפול
לפי דו"ח מבקר המדינה, מאז הרפורמה בקצבאות הסיעוד ב־2018 זינקה העלות שלהן ל־21 מיליארד שקל בשנה; הדבר מזרז את חדלות הפירעון של הביטוח הלאומי בשש שנים ל־2035; מבקר המדינה מצייר תמונה עגומה שבה הממשלה לא מגלה כל עניין בקיומה של מדינת רווחה, ונותנת לה לקרוס בלי תכנון, בלי ניהול ותוך חלוקת כספים לא אחראית
קשה למנות את מספר המחדלים של ממשלות נתניהו הקודמות והנוכחית שחשף דו"ח בנושא הזדקנות האוכלוסייה, שפרסם אתמול מבקר המדינה מתניהו אנגלמן. אין תוכנית רב־שנתית לטיפול בהזדקנות, אין גורם שמתכלל את הפעילות הממשלתית, אין חלוקת סמכויות ואחריות בין משרדי הממשלה. הרפורמה בסיעוד עברה ומנוהלת ללא כל התחשבות בשיקולי תקציב ושיקולים אקטואריים. כתוצאה מכך עלות קצבאות הסיעוד זינקה פי 3 מ־7 מיליארד שקל ל־21 מיליארד שקל, ומועד חדלות הפירעון של הביטוח הלאומי הוקדם ביותר משש שנים. גם כשהתברר עומק המחדל – לא נעשה דבר כדי לתקן. מחדל קצבאות הסיעוד מאיים להפוך את הביטוח הלאומי עצמו לארגון סיעודי. אבל הביטוח הלאומי מתנהל כבר שלוש וחצי שנים ללא מנכ"ל בגלל התעקשות ש"ס על מינויים פוליטיים לא מתאימים.
עד כמה ביטוח לאומי חשוב למדנו בתקופת הקורונה והמלחמה, כשהוא תפקד ביעילות כה גדולה שהממשלה התחילה להעביר דרכו גם מענקים שבכלל לא קשורים אליו. אבל מעבר למומחיות בחלוקת כספים, ביטוח לאומי הוא אחד השרידים האחרונים של מדינת הרווחה הישראלית, שמעניקה לאזרח הישראלי ביטחון חלקי מיום סגריר: נכות, סיעוד או אבטלה ממושכת. אבל הדו"ח מגלה שבין שנת 2020 לשנת 2025 הוקדמה שנת איפוס עתודות הביטוח הלאומי ב־9 שנים מ־2044 ל־2035, כאשר קצבאות הסיעוד גרמו ל־70% מהאסון האקטוארי המתקרב. במילים אחרות הנדיבות חסרת האחריות של הביטוח הלאומי בקצבאות מסכנת את הקצבאות של כולנו.
שיעור מקבלי הקצבה – כפול מממוצע ה־OECD
בסוף 2018 יצאה לדרך הרפורמה בקצבאות הסיעוד שקבעה רמות סיעוד חדשות (קיימות 6 רמות, שנקבעות בהתאם למידת התלות של אדם בהשגחה או סיוע), הגדילה את הקצבאות לסיעודיים הקשים ואפשרה לקבל את כל הקצבה או חלקה בכסף. האוצר העריך את תוספת העלות בצפויה ב־1.3 מיליארד שקל בשנה. אבל הרפורמה יצאה לחלוטין מכלל שליטה והתוספת בפועל היתה גדול פי 11 - כ־14 מיליארד שקל. העלות השנתית של קצבאות הסיעוד של הביטוח הלאומי זינקה פי 3 מרמה של 7 מיליארד שקל ב־2018 ערב הרפורמה ל־21 מיליארד ב־2025.
מספר הקשישים הזכאים לגמלת סיעוד יותר מהוכפל מכ־180 אלף ב־2018, ערב הרפורמה בסיעוד, ל־392 אלף בשנת 2025. בשנים 2018–2025 גדלה האוכלוסייה בגיל פרישה ב־17%, ואילו מספר מקבלי גמלת סיעוד עלה ב־118%. שיעור זכאי קצבת הסיעוד מכלל האזרחים בגיל פרישה הוכפל מ־16% ל־30%, פי 2.5 מממוצע ה־OECD, שעומד על 12%. מתחזית שביצע משרד מבקר המדינה עולה כי ללא שינוי במדיניות הביטוח הלאומי, יעלה שיעור הקשישים הסיעודיים לכ־34% מאוכלוסיית הקשישים ב־2030, וההוצאה על הסיעוד צפויה להגיע לכ־40 מיליארד שקל בשנה.
3 צפייה בגלריה
השרה לשוויון חברתי מאי גולן, ושר הרווחה לשעבר חיים כץ, שקידם את ההקלות בקצבאות הסיעוד. לא מתעניינים בניהול המדינה
(צילומים: יאיר שגיא, אבי אוחיון לע"מ)
איך זה קרה? מספר התביעות לביטוח סיעודי זינק ב־48% מ־91 אלף בשנה ב־2018 לרמה של 135 אלף ב־2024, ומקצב גידול שנתי של 2.5% ל־8%. שיעור התביעות שאושרו זינק מ־52% ב־2018 לשיעור של 71% ב־2019, אבל לאחר מכן ירד בהדרגה ל־58% ב־2024. הקלה דרמטית במדיניות מתן הקצבאות במסגרת הרפורמה שיזם שר העבודה והרווחה דאז חיים כץ, היתה קביעה שבתביעות להחמרת הרמה הסיעודית לא ניתן יהיה להפחית את הקצבה, רק להעלות. כלומר, לא יהיה כל סיכון בהגשת התביעה. מספר התביעות להחמרה עלה ב־233% מ־49 אלף ב־2018 ל־163 אלף בשנת 2024.
סיבה מרכזית לגידול העצום בעלות קצבת הסיעוד היתה מעבר הביטוח לאומי להערכת תלות באמצעות מסמכים ולא פנים אל פנים. זה התחיל בקורונה, אבל ישראל היא המדינה היחידה ב־OECD שהמשיכה לנהוג כך. המבקר השווה את תוצאות הערכות התלות של הביטוח הלאומי לאלה של אחת מקופות החולים וגילה שהביטוח הלאומי נדיב יותר ב־1.7 רמות סיעוד בממוצע לעומת קופות החולים. הוא חישב שהפער הזה שווה ל־9.5 מיליארד שקל בשנה. המבקר קובע ש"מדובר בעלות עודפת עצומה".
עוד היבט שעודד מאוד לבקש קצבת סיעוד היה האפשרות לקבל חלק מהקצבה או את כולה בכסף. 81% מהזכאים בוחרים באפשרות זו וב־2025 הם קיבלו 6.7 מיליארד שקל בכסף, כלומר כשליש מסכום הקצבה. יו"ר איגוד נותני שירותי הסיעוד בישראל דורון רז מסביר, ש"טיפול מבקשים רק כאשר באמת זקוקים לו, אבל כסף כולם רוצים". הא מציין, ש"מחקר של מכון ג'וינט מצא כי שליש ממקבלי הגמלה הכספית עושים בכסף שימושים אחרים: סיוע לילדים, תשלום שכר הדירה, והוצאות שאינן קשורות לטיפול הסיעודי".
הרפורמה יצאה לדרך ללא ייעוץ אקטוארי
מבקר המדינה מותח ביקורת גם על כך שהליך חקיקת הרפורמה בסיעוד נעשה ללא ליווי ויעוץ אקטוארי. למרות המצב החמור של עתודות הביטוח הלאומי, הממשלה לא דנה עד היום במשבר האקטוארי ולא גיבשה צעדים לדחיית מועד חדלות הפירעון. המבקר קובע, כי "כתוצאה מהתנהלות הביטוח הלאומי נפגעה האיתנות הפיננסית של המוסד. היא מגדילה את הסיכון שהמוסד יידרש לקיצוצים חדים או להעלאות דמי ביטוח בעתיד".
המחדל הלך והתברר בשנים האחרונות. למשל ב־2022 דיווח כלכליסט שמספר מקבלי קצבת הסיעוד גדל ב־71% מאז הרפורמה בסיעוד וחצה לראשונה את רף ה־300 אלף. בנובמבר 2025 דווח שהביטוח הלאומי נכנס ב־2024 לראשונה לגירעון. לכך תרמה במיוחד קצבת הסיעוד שמספר מקבליה גדל ל־388 אלף בספטמבר אותה שנה. עלות הקצבה זינקה פי שלושה — מ־7 מיליארד שקל ב־2018 לתחזית של קרוב ל־21 מיליארד שקל השנה.
דו"ח מיוחד שהזמינה ישראל מה־OECD ופורסם ב־2025 התריע על ההיקף יוצא הדופן של קצבאות הסיעוד בארץ ועל היעדר המגבלות עליהן. האוצר היה כה נואש לעזרה שהוא סייע במימון המחקר. לאור הסיכון העצום שהמצב יוצר לעתיד הביטוח הלאומי נוצר מצב אבסורדי שבו התחלפו התפקידים ונראה שהאוצר דואג ליציבות הביטוח הלאומי יותר מאשר אנשי המוסד עצמו. צוות של נציגי האוצר, הביטוח הלאומי וגורמים נוספים צפוי להגיש בעוד חודש הצעות לריסון קצבת הסיעוד. ההצעות יעסקו בין היתר באופן בדיקת התלות ובאפשרות לקבל את הקצבה בכסף. השאלה היא איך קרה שהמסקנות האלו לא גובשו והוגשו לפני שנים.
לממשלה אין תוכנית, וגם אין גורם מתכלל
מה הממשלה עשתה? בשנת 2015 הגדירה הממשלה את הזדקנות האוכלוסייה כאתגר כלכלי־חברתי. אלא שההחלטה נותרה בגדר מילים ריקות. הממשלה לא הכינה תוכנית רב־שנתית להתמודדות עם הזדקנות. חמור מכך, "נושא ההזדקנות נותר ללא גורם מתכלל וללא אסטרטגיה סדורה". המבקר קובע ש"מצב זה מוביל לניצול לא מיטבי של משאבים ולחוסר עקביות במדיניות, ופוגע ביכולת המדינה להיערך באופן אפקטיבי להזדקנות האוכלוסייה. בשאלון שהפיץ המבקר כ־70% מגופי הממשל העוסקים בהזדקנות דיווחו כי מידת שיתוף הפעולה בין הגורמים השונים היא בינונית ואף פחות מכך.
בהחלטה מ־2015 אימצה הממשלה ארבעה כיווני פעולה. המבקר קובע שכולם לא יושמו או יושמו באופן חלקי. המצב החמור ביותר הוא בתחום הגירעון האקטוארי. אבל עוד שני כיווני פעולה יכלו לתרום לשיפור המאזן האקטוארי. אחד הוא הצמדת גיל הפרישה לתוחלת החיים הגבוהה בישראל כך שאנשים ישלמו דמי ביטוח לאומי יותר זמן ויקבלו קצבאות פחות זמן. בפועל, גיל הפרישה של גברים נותר 67, ושל נשים עולה לאיטו ל־65. זאת כאשר תוחלת החיים של גברים בישראל עמדה ב־2024 על 81.4 שנים ושל נשים על 85.5. כיוון פעולה נוסף היה העלאת שיעור ההשתתפות בשוק העבודה, אבל המצב רחוק מיעדי הממשלה.
3 צפייה בגלריה
מתניהו אנגלמן. "כתוצאה מהתנהלות הביטוח הלאומי נפגעה האיתנות הפיננסית של המוסד"
(צילום: אלכס קולומויסקי)
מה כן עשתה הממשלה? כבר שלוש וחצי שנים שאין לביטוח הלאומי מנכ"ל קבוע, מכיוון שש"ס מנסה למנות לתפקיד מינוי פוליטי. כתוצאה מכך עמדו בראש הארגון שורה של ממלאי מקום, שבוודאי אינם מסוגלים עם להתמודד עם האתגר הכרוך בבלימת צונאמי קצבאות הסיעוד (וקצבאות הנכות לילדים). הטיעון שלממשלה לא היה קשב לנושא בגלל המלחמה נראה מגוחך במצב שבו היה כל כך הרבה קשב לחוקי ההשתמטות, להזרמת כספים להתנחלויות או לחוקי ההפיכה המשטרית. זו ממשלה שפשוט לא התעניינה בניהול המדינה.
מה יכולה וצריכה לעשות הממשלה הבאה? לקבוע תוכנית רב־שנתית להתמודדות עם הזדקנות האוכלוסייה וגורם שיתכלל אותה. למנת מנכ"ל קבוע לביטוח הלאומי. להכין תוכנית לריסון הקצבאות שיצאו מכלל שליטה וביחוד קצבאות הסיעוד והילדים הנכים. להפוך את התוספת הזמנית בדמי ביטוח לאומי (5 מיליארד שקל) לקבועה ולהפנות אותה לביטוח הלאומי ולא לאוצר. לזרז את השוואת גיל הפרישה של נשים לזה של גברים, ולהצמיד את גיל הפרישה לתוחלת החיים. אולי החשוב מכולם: להעלות את דמי ביטוח לאומי שמשלמים המעסיקים, שנמצאים כיום ברמה של כ־30% בלבד מממוצע ה־OECD.
בביטוח הלאומי, כך נראה, לא סבורים שיש בעיה. מהמוסד נמסר בתגובה: "ביטוחי הסיעוד הפרטיים בוטלו. למזלנו, הביטוח הלאומי הוא לא חברה פרטית ומחויב לתת שירות למקימי המדינה ששילמו כל חייהם ביטוח לאומי וזכאים לקצבה. קצבאות הסיעוד עברו רפורמה בשנת 2018 ולאחר ביקורת ציבורית קשה על ההתנהלות מולם. זה הזמן להזכיר שקצבאות הסיעוד מותנות ברף הכנסות וניתנות לנזקקים ביותר".
