בנק ישראל: הקלות בחוק חדלות פירעון גורמות לבנקים לסגור את השיבר
מחקר בינלאומי של בנק ישראל בחן כיצד רפורמות שמקלות על חייבים בחדלות פירעון משפיעות על התנהגות הציבור ועל שוק האשראי. הממצאים הראו כי בעוד הזינוק במספר הבקשות לחדלות פירעון הוא זמני ודועך כעבור כחמש עד שבע שנים, צמצום היצע האשראי מצד הבנקים והמלווים הוא ממושך ועמוק יותר
להקל על פושטי רגל שנחנקים מחובות – או למנוע התייקרות של ההלוואות לכלל הציבור? לפי מחקר חדש שפרסמה חטיבת המחקר בבנק ישראל, התשובה לשאלה הזו חושפת מלכוד כלכלי: כשהחוק הופך סלחני מדי כלפי חייבים, הבנקים מגיבים מיד בהידוק השיבר לכל השאר. החוקרים מצאו כי עוצמת התגובה השלילית של הבנקים וצמצום האשראי חזקה כמעט פי שניים (ירידה של כ-0.33 סטיות תקן בקצב גידול האשראי) לעומת העלייה במספר הבקשות לחדלות פירעון (עלייה של 0.16 בלבד) — נתון המשקף כי המחיר הרוחבי שמשלם שוק האשראי כבד בהרבה מהסיוע הנקודתי שמוענק לחייבים.
המחקר, שניתח נתונים מ-13 מדינות באירופה ומישראל לאורך שני עשורים (2001–2020), מציג שורה תחתונה חד-משמעית: בעוד שהזינוק במספר האזרחים שממהרים לנצל את החוק המקל ומגישים בקשה לחדלות פירעון הוא זמני בלבד, התגובה של הבנקים וגופי המימון ממושכת ועמוקה הרבה יותר.
ממצאי הניתוח המדעי של החוקרים (יהונתן ברזני, רועי שטיין וג'ורג'י וולטר) מלמדים כי בעקבות חקיקה ידידותית לחייבים, מספר הפניות לחדלות פירעון מגיע לשיא כעבור 3–4 שנים, אך נחלש בהדרגה עד לחזרה מלאה לרמה המקורית כעבור 6–7 שנים. לעומת זאת, המוסדות הפיננסיים לא חיכו אפילו ליום שבו החוק נכנס לתוקף בפועל: המלווים החלו בצמצום היצע האשראי כבר בעת אישור החקיקה. צמצום זה הגיע לשיאו בתוך שנתיים, ונמשך גם מעבר לאופק של חמש שנים, תוך שהוא מקטין באופן מתמשך את קצב גידול האשראי הצרכני למשקי הבית.
נתונים אלה מתחברים ישירות לממצאים שנבחנו בישראל בעקבות חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי שנכנס לתוקף ב-2019. החוק הישראלי נועד לסייע לחייבים להשתקם ולפתוח דף חדש, אך בפועל הרע את מצבם של הנושים. ניתוח תיקי חדלות הפירעון בישראל הראה כי שיעור החזר החוב של לווים שנקלעו לקשיים ירד מ-31% לפני הרפורמה ל-25% אחריה, בין היתר משום שמשך הזמן החציוני לקבלת פטור מחובות ("הפטר") קוצר מ-75 חודשים ל-60 חודשים. במקביל, החוב החציוני של החייבים טיפס מ-250 אלף שקל ל-320 אלף שקל – תופעה המצביעה על כך שההקלות בחוק העניקו תמריץ דווקא לבעלי חובות גבוהים יותר להיכנס להליך.
כדי להבין מדוע המלווים והחייבים מגיבים אחרת, החוקרים בודדו את סעיפי החקיקה השונים ומצאו הפרדה ברורה במניעים שלהם. מה שהניע אזרחים לפנות להליך של חדלות פירעון היה בעיקר הפחתת הסטיגמה החברתית והפשטת הבירוקרטיה. לעומת זאת, מה שהבריח את הבנקים והדליק אצלם נורות אדומות היו הסעיפים שנוגעים לתנאים לקבלת הפטר מחיובים ומנגנוני פריסת החובות – אותם אלמנטים בדיוק שהגדילו את ה"תספורת" שספגו הנושים, והובילו את מעניקי האשראי להקשיח מראש את תנאי החיתום ולהפחית את נכונותם לתת הלוואות.
התוצאה היא דילמת מדיניות מבנית שבה הציבור הרחב והנורמטיבי משלם את מחיר ההגנה על החייבים. כשהממשלה מעניקה הגנה מוגברת לנזקקים ומקצרת את הדרך למחיקת חובות, היא מייצרת תופעת לוואי של הקצבת אשראי (Credit Rationing). הבנקים מעריכים מחדש את הסיכון, מעלים ריביות ומצמצמים נגישות לאשראי, במיוחד עבור אוכלוסיות ולווים חלשים.
מבחינה היסטורית וגלובלית, מערכות דיני פשיטת הרגל בעולם מנסות לתמרן על האיזון הדק שבין הענקת רשת ביטחון סוציאלית לבין שמירה על משמעת שוק ועל זכויות הנושים. בעוד שבארצות הברית הרפורמה השמרנית של 2005 (BAPCPA) התמקדה דווקא בהחזרת זכויות הנושים והביאה לצמצום בקשות ולשינוי בתמחור האשראי, המגמה באירופה ובישראל בשני העשורים האחרונים הלכה בבירור לכיוון הטבה בתנאי החייבים. המגמה הזו מעמידה כעת למבחן את שוק האשראי וממחישה כי השינויים בהתנהגות המלווים מקובעים בשוק לאורך זמן – גם כאשר גל הבקשות של החייבים כבר נרגע.
בשל כך, בנק ישראל מזהיר כי הקלות מופלגות לחייבים גובות מחיר כבד מכלל המשק, וממליץ לקובעי המדיניות לא להתייחס לחוק כאל מקשה אחת אלא לבצע בו התאמות ממוקדות. החוקרים ממליצים לשמור על הפשטת הבירוקרטיה והפחתת הסטיגמה – סעיפים שמסייעים לחייבים להשתקם מבלי להפחיד את הבנקים – ובמקביל להדק בחזרה את התנאים למחיקת חובות ("הפטר") ואת מנגנוני פריסת התשלומים, שהם מחוללי הסיכון המרכזיים שמבריחים את מעניקי האשראי. כמו כן, מזהיר המחקר כי אין לבצע הקלות בחוק בתקופות של צמצום אשראי במשק, וכי תהליכי חקיקה ארוכים ולא ברורים עלולים לגרום לבנקים לסגור את השיבר עוד בטרם נכנס החוק לתוקף.
