דו"ח המבקר
הקמת המטרו: כשלים חמורים בהתנהלות המדינה, העלות לציבור - מיליארדי שקלים
דו"ח מבקר המדינה על ההתנהלות בהקמת המטרו מציג כשלים וליקויים בהתנהלות משרדי התחבורה והאוצר. בין היתר, אין גוף מתכלל עימו נחתם הסכם לניהול הפרויקט הלאומי, מה שגורם לפגיעה בו, עלול להביא לעיכובים והתייקרויות. בנוסף נמצאו פערים בתקציב, מחסור בכוח אדם וציוד
פרויקט המטרו בגוש דן הוא מיזם התחבורה הגדול בישראל ובין מיזמי התשתית הגדולים במדינה. במסגרת השקה של אתר ראש הממשלה שעוקב אחרי תשתיות לאומיות נחשף כי אין תאריך סיום לתוכנית, אך על פי מבקר המדינה, לפרויקט חסרים עוד הרבה רכיבים מהותיים, כמו תיכנון פיננסי, מימון, כוח אדם וגוף מתכלל.
על פי דו"ח מבקר המדינה שפורסם היום (ג') בפרויקט המטרו קיימים ליקויים רבים, אך אחד הכשלים המרכזיים אליו מתייחס המבקר בפרויקט המטרו הוא הוא היעדר גורם מתכלל. רשות המטרו הוקמה ב-2021 אך יש בה רק חמישה עובדים. המבקר לא מתייחס לכך, אך נכון להיום בפועל נת"ע היא זו שמקדמת את המטרו ולא הרשות שהייתה אמורה להוביל את הפרויקט. כבר ב-2022 הוקמה ועדת איתור לתפקיד מנהל רשות המטרו, אך רק לאחר שלוש שנים מונה עוזי יצחקי לתפקיד. לאחר חמישה חודשים בלבד בתפקיד ורגע לפני פרסום מסמכי המיון המוקדמים למכרזי החברות, יצחקי התפטר מתפקידו וטרם נמצא לו מחליף. יצחקי ששימש בעבר כמנכ"ל משרד התחבורה ויו"ר נמלי ישראל, היה מינוי של רגב אך מוכר כאיש מקצוע מנוסה ועם זאת, כשחש כי אינו מצליח לקדם את המטרו בקצב ואופן תקין בחר לעזוב את התפקיד ומאז כאמור מתנהלת הרשות בלי מנהל ועם מעט מאוד כח אדם, מצב שלטענת המבקר, פוגע באופן משמעותי בניהול הפרויקט ומוביל למצב בו פרויקט לאומי בעלות של 177 מילארד שקל מתנהל בלי ניהול מסודר. על פי החוק, בינתיים חברת נת"ע ממלאת את תפקיד החברה המבצעת אף שלא נחתם עימה הסכם פיתוח. המבקר סבור כי מרבית הגורמים העיקריים שאמורים להוביל את המטרו פועלים במתכונת חלקית, במתכונת זמנית או טרם הופעלו כלל.
בהיעדר גוף מתכלל לא בוצעו כל התיאומים הנדרשים עם חברות תשתית נוספות שלוקחות חלק הקמת המטרו, ביניהן תאגידי המים וחברות תקשורת, סוגיה שעלולה לגרום לעיכובים בלוחות הזמנים. כשלים אלו וכשלים נוספים שהציג המבקר, יצרו עיכובים והתייקרות בעלות הקמת המטרו.
אומדן עלות המטרו על פי החוק עומד על 150 מיליארד שקל, וכיום לאחר הצמדה הוא עומד על 177 מיליארד שקל. על פי חוק המטרו, 50% מעלויות הפרויקט ימומנו מתקציב המדינה ו-50% ימומנו באמצעות הכנסות ממקורות שונים, המבוססים על התועלות הכלכליות והאורבניות שנוצרות בעקבות המיזם, כגון היטל מימון והכנסות ממס גודש. נת"ע בחנה את אומדן עלות הפרויקט והוא טרם אושר על ידי משרדי האוצר והתחבורה, ועם זאת כבר עתה מסתמנת האפשרות כי אומדן הפרויקט יעלה בעוד כ-12 מיליארד שקל מהאומדן שעוגן בחוק המטרו, שכאמור כבר עומד על 177 מיליארד שקל לאחר הצמדה.
על פי המבקר, גם התקציבים שמקורם ממיסים והיטלים נמצאים במצב של אי וודאות, כמו מס השבחה בשווי מוערך של 30-25 מילארד שקל, שאין הבטחה כי ימומש, כיוון הוא מוטל בפועל בעת מימוש זכויות הבנייה או מכירת מקרקעין הנמצאים באזור השפעת המטרו. עוד מציין המבקר כי קיים חשש לקיטון בהכנסות ממקורות נוספים כגון היטל מימון יחסית לתכנון הראשוני, פערים בתזרים ובמימון הממשלתי לתקופת ביניים עד לגביית ההכנסות הייעודיות בפרויקט בהיקף של עשרות מיליארדי שקלים.
המבקר קובע כי סיכונים מהותיים שכאלו מחייבים קיום פיקוח ובקרה הדוקים ומתן מענים תקציביים ותזרימיים על ידי משרד האוצר ומשרד התחבורה, מענים שכרגע לא קיימים, לפיו "הביקורת העלתה כי אגף התקציבים ואגף החשב הכללי במשרד האוצר טרם השלימו את התכנון התקציבי של ההכנסות הייעודיות. אף שעיכוב בהשלמת התוכנית התקציבית אין משמעותו בהכרח עיכוב בביצוע הפרויקט, שכן התקציבים הנדרשים להתקשרויות לקידום הפרויקט הועמדו עבורו, יש חשיבות רבה להשלמת התכנון בהקדם האפשרי, בפרט לנוכח מאמצי ההתכנסות לתקציב המקורי והאפשרות של עדכון עתידי באומדנים ובהיקף של ההכנסות הייעודיות. מדובר בסכומי גישור גדולים שיש להם השפעה ניכרת על התחייבות המדינה לשנים הבאות. השפעה זו גוברת לנוכח גידול בחוב ממשלתי בראי מלחמת חרבות ברזל ועלויות הריבית הנגזרות מהגידול בחוב הממשלתי", נכתב בדו"ח.
המבקר מתייחס גם לסוגיית ההקמה עצמה. כבר עכשיו קיים מחסור חמור בעובדים זרים ואנשי מקצוע בשוק התשתיות, והקמת המטרו תדרוש כ-16 אלף עובדים זרים ו-4,500 מהנדסים ובשלב זה לא נמצא פתרון לגיוס כוח אדם, ואין למשרד התחבורה תוכניות לעידוד ללימודי ההנדסה האזרחית ואין אסדרה מותאמת לפרויקט המטרו עבור רישוי מהנדסים זרים.
סוגייה נוספת שעולה מהביקורת על הקמת המטרו היא מחסור בציוד הנדסי. מלאי הציוד הקיים במשק הישראלי אינו מספיק להקמת פרויקט המטרו והציוד הנדרש לביצוע עבודות בטכנולוגיות שלא נוסו בישראל, כגון ציוד להקפאת קרקע, אינו קיים בישראל. מכונות TBM) Machine Boring Tunnel (הדרושות לחפירת מנהרות המטרו, כבר שימשו בעבר בפרויקטים אך כולן הובאו והופעלו על ידי קבלנים זרים ואינן נמצאות בישראל. המבקר מציין כי נת"ע טרם השלימה היערכות למכרזים לבחירת קבלנים המפעילים את המכונות וכי ציוד ייחודי נוסף, כמו מכונות להקמת קירות סלאריים והציוד הנלווה להן אומנם נמצאים בישראל, אך לא ידוע לנת"ע מה זמינותם במשק, ולהערכת החברה זמינותם נמוכה.
עוד מציין המבקר כי על פי דוח לרבעון רביעי 2024 של חברת הבקרה שמפקחת על פעילות נת"ע מטעם משרדי הממשלה נטען כי "מחסור בציוד וחומרי בניין כגון ברזל ובטון וקשיים לוגיסטיים בהובלת החומרים לאתרי העבודה ופינוי עודפי עפר... עלולים להביא לתפוקה נמוכה, עלויות גבוהות ועיכוב בלוחות הזמנים". גם ההיערכות בשטח נתקלת בבעיות, על פי מסמכי נת"ע וחברת הבקרה מטעם הממשלה, היצע שירותי המעבדה ושירותי קידוחי הניסוי נמוך ואינו עומד בביקוש המצרפי של המשק. במצב כזה המחסור עלול לגרום לעיכובים בהשלמת חקירות הקרקע, וכתוצאה מכך לעיכובים בלוחות הזמנים. המבקר מציין כי קיימת אפשרות שהמדינה תצמצם את היקף הבדיקות בשלב פינוי שטחי המיזם שבאחריותה ותעביר את השטחים לקבלנים עם מיפוי חלקי בלבד, כך הדבר יוביל לכך שרמת הוודאות של הקבלנים לגבי תנאי השטח נמוכה יותר, וגם זה יכול ליצור לעיכובים בלוחות הזמנים. כמו כן מתיחס המבקר להערכות לקראת שינוע אלפי משאיות כבדות בלב גוש דן, הוצאת מיליוני קוב אדמה מחפירות של 300 ק"מ מנהרות ועוד, הערכות שטרם הושלמה מול הרשויות הקומיות וטרם נקבעה רשות התמרור בשטח.
גם בשלבי התכנון עלו כשלים שצפויים ליצור עיכובים בלוח הזמנים של המטרו. בדוח הבקרה לרבעון האחרון של 2024 הציגה חברת הבקרה המפקחת על הפרויקט מטעם משרדי התחבורה והאוצר אי התאמות רבות בין לוח הזמנים של הפרויקט שהציגו מנהלי הקווים ובין הלו"ז שנקבע אל מול מנהל הרשת ונת"ע וחוסר סנכרון בין קו 2M לקו 3M של המטרו. עוד מציין המבקר כי נפלה טעות בתכנון הכניסות לתחנות בשלושת קווי המטרו, התחנות תוכננו עם כניסה בודדת במקום עם שתי כניסות לפחות. התכנון אינו עולה בקנה אחד עם תוכנית מאושרת, אינו ניתן לאישור ולכן נדרש נת"ע לבצע תכנון מחדש של התחנות והדבר כרוך בזמן ובעלויות נוספות.
כתוצאה מהכשלים הרבים שמונה המבקר, צפוי פרויקט המטרו להידחות הרבה מעבר לתאריך הנקוב בתוכניות העבודה, הפעלה חלקית ב 2034 ומלאה ב 2037, וכתוצאה מהעיכוב צפוי להגרם נזק של עשרות מיליארדי ששקל לאזרחי ישראל "ליקויים בהיערכות נכונה עלולים להביא לדחיית סיום הפרויקט, לשיבוש החיים של מיליוני אזרחים ולהגדלה משמעותית בעלויות" כותב המבקר.
המטרו מעולם לא היה הפרויקט המועדף על שרת התחבורה, מירי רגב ומשרד התחבורה שבניהולה ולא פעם רגב הטילה ספק בחשיבותו. בהמשך לסיכומים עם משרד האוצר על הקמת רכבות מקריית שמונה ועד אילת, הסכימה רגב לקדם את הפרויקט אך על פי ממצאי דו"ח מבקר המדינה, אף אחד במשרד התחבורה לא באמת לוקח אחריות על הפרויקט. המבקר נמנע מלציין שמות ספציפיים, לרשות המטרו אין מנהל ורק ביולי 2025 אושר מינוייה של סיגל גבאי, סמנכ"ל תכנון וקידום יזמות במשרד התיירות, לתפקיד יו"ר ראש המועצה המאסדרת של רשות המטרו, מינוי שנכנס לתוקף לאחר סיום הביקורת. 4 שנים אחרי אישור חוק המטרו, נראה כי המטרו דוהר בלי נהג ובמשרד התחבורה מתקשים למצוא מבוגר אחראי לפרויקט התחבורה הגדול בארץ.
תגובות
ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "אין פער בתקציב פרויקט המטרו, ולא מוכר צפי לקיטון בהכנסות המיועדות לו. תקציב פרויקט המטרו עומד על 150 מיליארד שקלים במחירי 2021, והגידול בו נובע כתוצאה מעלייה במדדי המחירים, אשר היתה צפוייה ומתוכננת ובאה לידי ביטוי בחוק. העבודה על גישור בין ההכנסות להוצאות התקציבים נעשית בימים אלו בהתאם ללוחות הזמנים בה הייתה אמורה להיעשות".
מנת"ע נמסר בתגובה: "חברת נת״ע מברכת על דו"ח מבקר המדינה ורואה בו כלי חשוב לשיפור ולבקרה. מאז החלה כתיבתו (לפני כשנה וחצי), חלה התקדמות משמעותית בהערכות החברה להקמת המטרו, תוך שיתוף פעולה הדוק עם משרדי התחבורה והאוצר, רשויות ממשלתיות, רשויות מקומיות, וכלל הגורמים השותפים לפרויקט. לאחרונה יצאה נת"ע במכרזי ענק חסרי תקדים (65 מיליארד שקל) לכריית המנהרות, מהלך שצפוי להביא לישראל את מיטב חברות התשתית בעולם, על ניסיונם ציודם ואנשיהם".
ממשרד התחבורה נמסר בתגובה: "משרד התחבורה והבטיחות בדרכים רואה בדוח מבקר המדינה נדבך מקצועי משמעותי במערך הבקרה והפיקוח על פרויקטי תשתית לאומיים, ובפרט על מיזם המטרו, הנמצא בשלבי תכנון והיערכות מתקדמים.
"מאז תחילת עבודת הביקורת חלו שינויים והתפתחויות מהותיות בקידום היערכות המדינה לפרויקט המטרו. במסגרת זו פועל משרד התחבורה, בשיתוף משרד האוצר, רשות המטרו, חברת נת"ע, משרדי ממשלה נוספים, רשויות מקומיות וגורמי מקצוע, לגיבוש והטמעה של תשתית תכנונית, רגולטורית וארגונית מותאמת להיקפו ולמורכבותו של הפרויקט.
"משרד התחבורה יבחן את ממצאי הדו"ח והמלצותיו לגופם, וימשיך לפעול לעדכון ושיפור תהליכי העבודה, בשקיפות ובשיתוף פעולה עם כלל הגורמים הרלוונטיים, במטרה לאפשר קידום מבוקר ואחראי של פרויקט המטרו ולבסס מערכת תחבורה ציבורית מתקדמת וברת-קיימא לטובת הציבור והמשק בישראל".
