דו"ח המבקר
כ-4,400 מילואימניקים עצמאים בחוב לביטוח לאומי עקב השירות שלהם
נכון לספטמבר 2024, חובות משרתי המילואים העצמאים עמדו על 37 מיליון שקל, שמתוכם נגבו כ־20 מיליון שקל באמצעות קיזוז מתגמולי המילואים עצמם. מצב זה נוצר עקב מנגנון חישוב בעייתי, שבו ככל שהשירות ארוך יותר ההכנסה יורדת ועמה גם התגמולים. המבקר קורא למדינה לעגן בחקיקה את השינויים הזמניים שנעשו בתגמול לחיילי המילואים ולמעסיקיהם
מבקר המדינה ממליץ כי המדינה תעגן בחקיקה את השינויים הזמניים שנעשו בתגמול לחיילי המילואים ולמעסיקיהם, זאת במסגרת דו"ח שמפרסם היום (ג') המבקר על תגמולי המילואים ועל ההגנה על זכויות המשרתים בעבודה במהלך המלחמה.
בעשרת החודשים הראשונים לפרוץ מלחמת חרבות ברזל נקראו כ־318 אלף אזרחים לשירות מילואים, ומספר ימי השירות הממוצע קפץ לכ־110 יום למשרת – נתונים שממחישים את העומס החריג על המילואימניקים. לפי נתוני הדו"ח, יותר ממחצית ממשרתי המילואים שירתו בתקופה זו למעלה מ־100 ימים. על אף סיום המלחמה ושיפור מסוים במצב הגיאו-פוליטי, העומס על חיילי המילואים, כך מעריך המבקר, צפוי להישאר גבוה ביחס לשנים האחרונות.
על רקע זה קובע מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, כי המדינה אינה יכולה להסתפק עוד בסדרת תיקוני חירום והוראות שעה שנקבעו עבור משרתי המילואים בתקופת חרבות ברזל, אלא חייבת לעגן בחקיקה קבועה את ההרחבות שניתנו בתגמול – במרכזן מנגנון שיפוי למעסיקים על הוצאות סוציאליות, הסדר יציב לעצמאים שהכנסתם נפגעת בתקופת השירות, וכן העלאת התגמול המינימלי ליום מילואים – סעיף שבתחילת השבוע הפכה הממשלה להוראה קבועה.
הדו"ח סוקר בהרחבה את נתוני שירות המילואים, ובמרכזם העובדה שרק כ־11% מהגברים בגילי 23–47 שאינם מהחברה הערבית משרתים במילואים – כך שקבוצת אוכלוסייה מצומצמת יחסית מחזיקה על כתפיה את רוב המעמסה הביטחונית.
אחד הצעדים המרכזיים ביחס לתשלום למשרתי מילואים שביצעה המדינה לאחר פרוץ המלחמה הוא העלאת התגמול המינימלי ליום מילואים. עד מלחמת חרבות ברזל עמד התגמול המינימלי על כ־215 שקל ליום – ללא עיגון מפורש לשכר המינימום. לאחר 7 באוקטובר הוא הועלה כפתרון חירום לכ־300 שקל ליום, וכיום עומד על כ־321 שקל ליום – כ־9,632 שקל לחודש – כולו במסגרת הוראת שעה עד סוף 2025. כשליש ממשרתי המילואים בתקופה שנבדקה קיבלו את התגמול המינימלי.
מבקר המדינה המליץ לעגן זאת בחוק, אך בינתיים התקבלה בתחילת השבוע החלטת ממשלה לקבע את שכר המינימום למילואימניקים. עם זאת, הממשלה לא קבעה במפורש מה יהיה אותו שכר מינימום, אלא רק את התקציב שיוקצה לכך - 530 מיליון שקל מ־2026. המשמעות היא שאם מספר משרתי המילואים יהיה גבוה במיוחד, התגמול המינימלי בפועל עשוי להישחק לעומת רמתו בשנים הקודמות.
בנוסף, באפריל 2024 נחתם הסכם קיבוצי בין ההסתדרות לארגוני המעסיקים, ובעקבותיו הותקנו תקנות שקבעו מנגנון שיפוי למעסיקים על הוצאות סוציאליות בגין עובדיהם שיצאו למילואים. עד אותה נקודה, המעסיק אמנם קיבל מביטוח לאומי החזר על השכר ששילם לעובדיו, אך ההחזר לא כלל את ההפרשות הסוציאליות – למשל לקרן פנסיה ולקרן השתלמות. לפי ההסדר החדש, ביטוח לאומי משפה את המעסיקים בשיעור של 20% מההכנסה של העובד, כפול מספר ימי המילואים שביצע. גם כאן, התקנות נקבעו כהסדר זמני עד סוף 2025 בלבד. המשמעות היא שאם לא יוארכו או יעוגנו בחקיקה קבועה, החל מ־2026 יחזרו המעסיקים לשאת לבדם בעלות ההפרשות לעובדי מילואים – דווקא בתקופה שבה היקף השירות והסיכון לפגיעה בתעסוקה רק מתגברים. גם כאן מבקר המדינה ממליץ לקבע הסדר קבוע לשיפוי המעסיקים.
המצב של העצמאים מורכב עוד יותר. לעצמאים אין "מעסיק" שממשיך לשלם שכר, והתגמול שהם מקבלים מהמוסד לביטוח לאומי מחושב על פי ההכנסה השנתית הצפויה, לפי המקדמות. אלא שכאשר שירות המילואים ארוך מאוד, ההכנסה בפועל בסוף השנה יכולה להיות נמוכה בהרבה מהתחזית שעל בסיסה שולמו התגמולים. כך נוצר מצב שבו משרתי מילואים עצמאים מצאו את עצמם חייבים כסף לביטוח לאומי דווקא בגלל שיצאו לשרת.
לפי הדו"ח, בספטמבר 2024 היו לכ־4,400 משרתי מילואים עצמאים חובות בסך כ־37 מיליון שקל, שמתוכם נגבו בפועל כ־20 מיליון שקל באמצעות קיזוז מתגמולי המילואים עצמם. רק בסוף 2024 הונח תזכיר חוק שלפיו בשנים 2023–2024 ישולם תגמול לעצמאים לפי הגבוה מבין ההכנסה הצפויה לבין ההכנסה הסופית, וחובות שנוצרו מהפער יבוטלו; בינואר 2025 תוקן החוק והוחל מנגנון דומה גם לגבי שנת 2025. גם כאן מדובר בהסדר זמני בלבד, והמסקנה של המבקר היא שיש לעצב מנגנון קבוע שימנע הצטברות חובות דומים בעתיד, ויבטיח שבעת שירות ארוך – ההכנסה של העצמאי לא תקרוס.
מעבר לשאלת התגמול הכספי, הדו"ח מתייחס גם להגנה על זכויות משרתי המילואים בעבודה. מאז פרוץ המלחמה תוקנו חוקים והורחבו ההגנות – למשל, הארכת התקופה שבה אסור לפטר עובד ששירת במילואים, והרחבת ההגנות גם לבני זוג ולהורים נוספים לילדים שנושאים בנטל במהלך השירות. חלק מההגנות הללו נקבעו בחקיקה, חלקן בצווי הרחבה להסכמים קיבוציים וחלקן כהוראות שעה – כך שהמסגרת הנורמטיבית הפכה לטלאי של הסדרים שונים, עם תנאים ותוקף שונים.
במקביל, הדו"ח מצביע על זינוק חד במספר המקרים שבהם עלה חשד לפגיעה בזכויות של משרתי מילואים בעבודה: בין אוקטובר 2023 למאי 2024 נרשמו 144 מקרים כאלה. באותה תקופה הוגשו 542 בקשות להיתר לפטר משרתי מילואים, ומתוכן אושרו 244 – זינוק משמעותי לעומת השנים 2022–2023. המבקר מזהיר שמדובר באיום ממשי על תחושת הביטחון התעסוקתי של משרתי המילואים ועל נכונות מעסיקים להעסיק אותם ואת בני זוגם.
הדו"ח עוסק גם במנגנוני הבקרה והאכיפה. מאז 2008 רשאים משרתי מילואים במקרים מסוימים להמשיך לעבוד במהלך תקופת השירות ולקבל במקביל גם שכר מעבודה וגם תגמול מילואים. הרציונל ברור – לצמצם פגיעה בעסק ובהכנסה – אך המבקר מצביע על כך שלביטוח הלאומי אין כיום מידע מפורט מתלושי השכר שמאפשר להבחין בין שכר עבודה לבין רכיבי תגמול מילואים שמשולמים דרך המעסיק. המשמעות היא שקשה לוודא שלא משולם תגמול כפול, ושכסף ציבורי לא זולג מעבר למגיע. בנוסף, המבקר מותח ביקורת על האופן שבו מחושבת "התקופה הנוספת" – התגמול הנוסף על יתרת הימים מעבר לשבועות מלאים – שלדבריו נשחק ככל שהשירות מתארך, כך שבשירות קצר התוספת משמעותית, אבל בשירות של חודשים רבים היא כמעט ואינה מורגשת.
לאורך הדו"ח שב המבקר על ההמלצה המרכזית שלו: להפוך את ההרחבות שניתנו בתקופת המלחמה ממארג של תיקוני חירום והוראות שעה להסדרים קבועים בחוק. הוא מציע לקבע בחוק תגמול מזערי יומי שלא יפחת משכר המינימום, לעגן מנגנון שיפוי למעסיקים על ההפרשות הסוציאליות לעובדי מילואים, ולהסדיר באופן מתמשך את תגמול המילואים לעצמאיים כך שלא יצברו חובות בגין שנות שירות אינטנסיביות. במקביל הוא קורא להסדיר בחקיקה את ההבחנה שהממשלה כבר יישמה בהחלטותיה לגבי מענקים ללוחמים – כך שההטבות, אם הן דיפרנציאליות, יהיו שקופות וברורות.
מול ההמלצות ניצבת עמדת משרד האוצר. אגף התקציבים מסר בתשובתו למבקר המדינה כי המענה שניתן למשרתי המילואים הוא "חסר תקדים"; לדבריו, היקף התגמולים מגיע לאלפי שקלים עבור חודש מילואים, ובמצטבר עשוי להגיע לעשרות אלפי שקלים לכל משרת. עוד צוין כי כלל ההסדרים בנושא משקפים שלל שיקולים רלוונטיים והמענה שניתן הוא תוצאה של דיונים מעמיקים. באוצר גם מביעים חשש מהרחבת ההסדר לעצמאיים, שלפיו התגמול מחושב על פי ההכנסה הגבוהה יותר מבין הצפויה לסופית, וטוענים כי הוא עלול לתמרץ דיווחים כוזבים על הכנסות צפויות.
מנגד, המבקר מציין לחיוב כמה צעדים שנעשו, במרכזם ההחלטה לשלם חלק גדול מתגמולי המילואים כבר במהלך השירות, על בסיס חודשי, במקום להמתין לסיומו כפי שהיה נהוג בעבר. בנוסף מציין הדו"ח לטובה את מאמצי ההסברה וההנגשה שעשה הביטוח הלאומי למשרתי המילואים ולמעסיקים, ואת הקמת מוקדי הפניות הייעודיים בצה"ל.
