ניתוח
המחיר הכלכלי הצפוי לתוכנית ההתעצמות הביטחונית של נתניהו
בעוד האוצר וקרן המטבע מדגישים את חשיבות הורדת החוב, תוכניות ההתעצמות הביטחונית שמתווה ראש הממשלה דוחפות את ישראל בכיוון ההפוך. התוצאה: חוסר הבנה שכלכלה מבטיחה ויציבה היא גם נכס ביטחוני, ודשדוש בעתיד של צמיחה איטית, מסים עולים והוצאות אזרחיות פוחתות
בשבוע שעבר התפרסמו שני מסמכי מדיניות חשובים: האחד של הכלכלן הראשי באוצר, והשני של משלחת קרן המטבע הבינלאומית. שני המסמכים כתובים בשפה יבשה למדי, אך משמעותם חריפה וזהה: ישראל צריכה לפעול להורדת יחס חוב־תוצר מסביבות 70% כיום ל־60%. מסמך הכלכלן הראשי מדגיש את הנזקים הכלכליים ארוכי הטווח של רמת חוב גבוהה. המנגנון העיקרי הוא עלייה בריבית במשק שתגרום להאטת הפעילות הכלכלית ביחס למצופה. הכלכלן הראשי גם מתמודד עם טענות שונות שהושמעו בעבר, כמו "הצמיחה לבדה תוריד את החוב, כפי שקרה בקורונה", ומסביר שמשבר הקורונה היה ייחודי באופיו, ואילו המלחמה הותירה "צלקות" כלכליות ארוכות טווח.
גם הכלכלן הראשי וגם קרן המטבע מדגישים כי התחזיות הנוכחיות לצמיחה העתידית של ישראל נמוכות מבעבר (פוטנציאל צמיחה של 3.5% בשנה לעומת כ־4% בעבר). שני המסמכים מודים גם כי ככל הנראה לא יהיה ניתן להגיע ליעד של הורדת יחס חוב־תוצר ללא העלאות מסים, זאת מכיוון שממשלות מתקשות לצמצם הוצאות בכלל, ובפרט בישראל, שבה רמת ההוצאות האזרחיות נמוכה מלכתחילה.
3 צפייה בגלריה
הכלכלן הראשי באוצר שמואל אברמזון. מתריע על סכנת נזקים כלכליים ארוכי טווח בעקבות רמת החוב הגבוהה
(צילום: יריב כץ)
1. המשמעות של שני המסמכים הללו, כשלעצמם, היא דרמטית: ראשית, יותר מסים בשנים הקרובות. שנית, הממשלה פעלה ברשלנות בכל הנוגע לתקציב 2026, כאשר לא הצליחה לבנות תקציב שמציב את המשק על תוואי של חוב יורד. אך האמת היא שהמציאות עגומה בהרבה, ומטעמים טכניים בלבד היא אינה באה לידי ביטוי במסמכים הללו. המציאות היא שראש ממשלת ישראל בנימין נתניהו קיבל החלטות תקציביות שצפויות להזניק את החוב. לא מדובר באמירות בעלמא, לא ב"נאום ספרטה", לא ב"קמפיין בחירות", ואפילו לא בריאיון ל"אקונומיסט". המערכת הכלכלית והביטחונית של ישראל החלה לעבוד באופן קונקרטי על שתי תוכניות בעלות היקף תקציבי עצום למערכת הביטחון. האחת היא תוכנית התעצמות צבאית בהיקף של כ־350 מיליארד שקל על פני עשור. השנייה היא תוכנית להיגמל מכספי הסיוע האמריקאיים. אלו תוכניות ממשיות שהצבא בונה, ולא יהיה מופרך להעריך שכבר כעת חלק מהרכש בצה"ל מתבסס על הצפי לאישורן. אם השווקים הגיבו בעצבנות קיצונית ל"נאום ספרטה" העמום של נתניהו, ניתן רק לדמיין את תגובתם כאשר יבינו ש"נאום ספרטה" הופך למציאות.
נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון הציג בוועדת הכספים שקף הממחיש ניתוח שנעשה בבנק ישראל, ולפיו יישום שתי התוכניות הצבאיות הללו עלול להציב את ישראל על מסלול של יחס חוב "עולה" ל־80% (ראו תרשים בעמוד זה). כלומר, לא רק שלא נוריד את יחס החוב כפי שדורשים הכלכלנים, אלא שהוא יזנק ל־80% בתוך כעשור. המשמעות היא עלייה חדה יותר בריבית במשק וירידה חדה יותר בתוצר.
ושוב, הנקודה החשובה ביותר להבהרה היא שלא מדובר ב"הצהרה" אלא בתוכנית קונקרטית. מסמך הנומרטור —תחזית התקציב לשלוש השנים הקרובות —שפרסם האוצר יחד עם תקציב 2026 אינו רלבנטי. במסמך מוצהר כי נכון לעכשיו, הגירעון החזוי לשנת 2029 הוא 3.8% תוצר — רמת גירעון גבוהה מאוד שאינה מורידה את יחס החוב לתוצר. מדובר ברמה הגבוהה ב־1.4% מתקרת הגירעון החדשה שהממשלה מבקשת לקבוע במסגרת חקיקת תקציב 2026, וברמה הגבוהה ב־2.3% מתקרת הגירעון הקבועה בחוק כיום לשנת 2029 (1.5% תוצר גירעון). אלא שהגירעון החזוי באמת הוא כזה שלוקח בחשבון את "תוכניות נתניהו". אם מביאים אותן בחשבון, אנו נמצאים ברמות גירעון חזויות גבוהות בהרבה — בין 5.8% ל־6.8% תוצר.
2. הסיפור עם "תוכנית נתניהו" הולך בערך כך: בינואר 2025 הגישה "ועדת נגל" את המלצותיה לראש הממשלה. ההמלצות כללו תוספת תקציבית של כ־137 מיליארד שקל על פני עשור. ההמלצות לא אומצו על ידי הממשלה באופן רשמי, כנראה בשל סירוב האוצר לקבוע את תוספות ועדת נגל כ"נקודת מוצא תקציבית". עם זאת, עבודת ועדת נגל התבססה על תפיסת "תרחיש הייחוס": מגדירים תרחיש מסוים, וממנו גוזרים תקציב ביטחון. התרחיש של ועדת נגל הוא "לחימה ממושכת בשתי זירות קרובות וזירה אחת רחוקה", וכן שינוי תפיסת הפעלה מ"מניעה" ל"התקפה". עיקרון חשוב נוסף שמופיע אצל נגל הוא עיקרון "היכולות הגנריות", כלומר בניית יכולות כלליות שמספקות מענה למגוון רחב של תרחישים, גם כאלה שלא נצפו מראש (לדוגמה, מנועי דלק מוצק שיכולים לשמש גם למיירטים וגם לטילים).
בשלב מסוים טענו גורמי הביטחון כי יש להתעצם אף מעבר להמלצות ועדת נגל, זאת למרות הצלחות מבצע "עם כלביא", והציגו תוכניות התעצמות מקיפות יותר, שהעיקרון המארגן שלהן הוא "פיתוח יכולות" באופן כללי, גם ללא תרחיש ייחוס מוגדר. מערכת הביטחון הגיעה עם תוכנית "זולה" של 250 מיליארד שקל ותוכנית "יקרה" של 450 מיליארד שקל. נתניהו ניסח מסמך שבו הוא מציג את תפיסתו בנוגע ל"בניין הכוח" של צה"ל. מטבע הדברים המסמך מסווג, אך יש המכנים אותו "מסמך ה'כנים'", כלומר מסמך שאינו מבטא סדרי עדיפויות אלא, כעיקרון, תמיכה בכל סוג של התעצמות (וזאת בניגוד לדו"ח הביניים של ועדת הצוללות, שהזכיר לדרג המדיני כי עליו לקבוע סדרי עדיפויות). המסמך של נתניהו מבטא תמיכה בתוכנית ה"זולה", אך בסופו של דבר היקף התקציב הוגדל ל־350 מיליארד שקל באמצעות התחייבות להתייעלות של 50 מיליארד שקל ועוד 50 מיליארד שקל ממקורות מדינה שאינם תקציביים.
בשלב זה שורר חוסר בהירות קיצוני בנוגע לעלויות המדויקות של התוכנית. לדוגמה, יש הגורסים כי 250 מיליארד השקלים התקציביים שעליהם מדבר נתניהו כוללים את 137 מיליארד השקלים של ועדת נגל, וכן כוללים את העלות של הפסקת הסיוע האמריקאי, כך שהתוספת המעשית קטנה יותר ממה שנדמה במבט ראשון. השקף של נגיד בנק ישראל נקט גישה מחמירה שלפיה כל עוד אין הבהרות ברורות, יש להיערך לתרחיש שבו כל 250 מיליארד השקלים שעליהם מדבר ראש הממשלה הם מעבר להמלצות ועדת נגל, ואינם כוללים התארגנות להפסקת הסיוע האמריקאי. בין שתי הגישות הללו קיימות גישות ביניים רבות, וסביר להניח שהאוצר ומערכת הביטחון יתקוטטו גם על השאלה הזו: למה בדיוק התכוון ראש הממשלה.
3. שאלה נוספת שנותרה פתוחה היא קצב הפריסה של הוצאות הביטחון הללו. במשרד ראש הממשלה אמרו לכלכליסט כי "התוספת (ללא התייחסות להפסקת הסיוע — ש"ט) לא תהיה יותר מ־1% תוצר מדי שנה". ניתן להאמין שזהו התכנון הנוכחי של משרד רה"מ, אך ספק רב אם במערכת הביטחון יסתפקו בכך. וחשוב מכך: תוספת גירעון של 1% לתחזית הנוכחית משאירה אותנו במסלול של חוב עולה באופן עקבי.
יש המתנחמים בכך שהתוכניות של נתניהו נוגעות לתקציב 2027, שיועבר כבר על ידי הממשלה הבאה, שאולי לא תורכב על ידי נתניהו. אך זו נחמת שוטים. לאחר הטראומה של 7 באוקטובר קשה לראות ראש ממשלה כלשהו שיעז לבטל תוכנית התעצמות ביטחונית שאישר ראש ממשלה אחר. זהו למעשה שורש האירוע שבו אנו נמצאים: הטראומה של 7 באוקטובר שינתה את כולנו, ובמיוחד את האחראים למחדל — נתניהו וצמרת מערכת הביטחון — וגורמת לכולם לתקצב ביתר את מערכת הביטחון. תקצוב היתר, שכבר החל לצאת לדרך, צפוי לשנות לחלוטין את מסלולה הכלכלי של ישראל למסלול של צמיחה איטית ומתונה, מסים עולים והוצאות אזרחיות פוחתות. נתניהו, וכל ראש ממשלה אחר, מוכרחים להפנים כי אחת "היכולות הביטחוניות הגנריות" החשובות ביותר היא כלכלה מבטיחה ויציבה — נכס שמסייע להתמודדות עם כל אתגר. ההצלחות שנרשמו והיכולות שנחשפו במלחמת חרבות ברזל הן הצלחות ויכולות שנובעות באופן ישיר מעוצמתה הכלכלית של ישראל.
4. את תגובת משרד ראש הממשלה לכלכליסט כדאי לקרוא בעיון: היא מטרידה, מדאיגה ומנחמת גם יחד. התגובה נפתחת כך: "על פי ההצעה, 250 מיליארד שקל יגיעו מהתקציב על פני עשור החל מ־2027, 50 מיליארד שקל יגיעו מהתייעלות, ו־50 מיליארד שקל ממקורות נוספים שאינם מהתקציב". תגובה זו מטרידה. מבחינה מהותית אין הבדל בין "מקור תקציבי", "התייעלות" או "מקורות שאינם תקציביים". אם ניתן להתייעל בצה"ל בהיקף של 50 מיליארד שקל בעשור (5 מיליארד בשנה), היה צריך לעשות זאת מזמן כדי להקטין את נטל המס והגירעון. באופן דומה, אם קיימים 50 מיליארד שקל מ"מקורות שאינם תקציביים", ניתן להשתמש בהם לצרכים אחרים ולהקטין את הגירעון החזוי הגבוה.
החלק השני של התגובה מתייחס להורדת יחס חוב־תוצר: "הפריסה התקציבית מהווה פחות מ־1% תוצר מדי שנה, כך שההוצאה הכוללת לביטחון בעשור הבא תהיה נמוכה מזו של העשור הראשון של שנות האלפיים — תקופה שבה יחס החוב־תוצר ירד. לפיכך סבור רה"מ, לאחר עבודה שנעשתה במועצה הלאומית לכלכלה, שניתן לעמוד בתוספת התקציבית תוך כדי ירידה ביחס חוב־תוצר". זו תגובה מנוסחת היטב, אך היא מסתירה מניפולציות — ולכן היא מדאיגה. ראשית, תוספת של 1% לגירעון מדי שנה היא מטרידה במיוחד. שנית, הרמיזה להוצאות הביטחון בעשור הראשון של שנות האלפיים אמורה להדאיג, לא להרגיע: הוצאות הביטחון בעשור ההוא עמדו בממוצע על 7.5% תוצר (החלו ב־10%-9% תוצר וירדו לכ־6% בסוף העשור). ערב המלחמה עמדו הוצאות הביטחון על כ־4% תוצר, וההערכה ב־2024 היתה שכלל העלויות הקבועות בגין המלחמה יסתכמו ב־1% תוצר בלבד. ואילו כעת ראש הממשלה מאשר שהוא מדבר על עלייה של 3% תוצר רק בתקציב הביטחון.
שלישית, משרד ראש הממשלה משתמש בירידת יחס חוב־התוצר בעשור הראשון של שנות האלפיים בצורה מניפולטיבית ומסיק מסקנה הפוכה לחלוטין ממה שאירע בפועל באותו עשור. בפועל, החוב הציבורי היה גבוה (הגיע ליותר מ־100%), הגירעון החל לגדול, והיה צורך בקיצוצים וברפורמות רחבות היקף כדי למנוע משבר כלכלי. הוצאות הממשלה קטנו בכ־7% תוצר במהלך אותו עשור. תוכניות נתניהו מחזירות אותנו בדיוק לעידן של 2003, שבו כדי לשרוד נידרש לצעדים קשים הרבה יותר.
5 הדבר המנחם בתגובת ראש הממשלה הוא העובדה שגם כעת חשוב לנתניהו להעביר מסר שלפיו "ניתן לעמוד בתוספת התקציבית תוך כדי ירידה ביחס חוב־תוצר". אך כלכלת ישראל אינה יכולה להסתפק בכך שנתניהו "סבור, על סמך עבודה שנעשתה במועצה הלאומית לכלכלה", וגם המשקיעים לא יסתפקו בכך. יש להציג תוכנית כלכלית ברורה שמסבירה כיצד מתכוונים לממן את תוכנית ההתעצמות הביטחונית הזו. כפי שאמר הכלכלן הראשי: "המימון יבוא מהצמיחה" — זו אינה תשובה מספקת.
למזלנו, כפי שאמר לכלכליסט אחד הבכירים ביותר מבין הגורמים הציבוריים בכלכלת ישראל, המשקיעים בעולם עדיין לא הפנימו את "תוכניות נתניהו", ולכן הם אינם מגיבים בינתיים. אך לפני שהמשקיעים בעולם יפנימו את המדיניות מוטב שנתניהו יתעשת ויבהיר באופן פומבי, ברור וחד את מחויבותו ליחס חוב יורד.
