ניתוח
מיליארד שקל למסוקים, אפס הכרעה על תקציב הביטחון – והציבור משלם
עסקת האפאצ'י שנחתמה אתמול היא עוד ביטוי למאבק הלא־פתור בין משרד הביטחון לאוצר. במקום להסדיר את הוצאות הביטחון לשנים הבאות, הממשלה מחליטה על קיצוצים בתקציבים אחרים ומשאירה את ההכרעה לממשלה הבאה
הממשלה אישרה אתמול קיצוץ של יותר ממיליארד שקל כדי לממן רכישה של 12 מסוקי אפאצ'י מבואינג. העסקה נחתמה אמש והמסוקים יגיעו רק בעוד כמה שנים, אבל התשלום מתחיל עכשיו.
כבר בתחילת אוגוסט אישרה ועדת השרים לענייני הצטיידות את רכישת המסוקים והצביעה על מקור תקציבי למימונה. אלא שמשרד הביטחון הסתבך במשא ומתן עם בואינג על תנאי התשלום. לפני כשבועיים, בעיצומה של תקופת החגים, הודיעה מערכת הביטחון כי נדרשת פריסה חדשה של התשלומים, שתגדיל את ההוצאה בכמיליארד שקל בארבע השנים הקרובות. במשרד הביטחון הפיצו אז את המסר שלפיו, בגלל האוצר, עסקת האפאצ'י ירדה מהפרק. אלא שהקיצוץ שאושר נועד בדיוק כדי לענות על דרישות התשלום המעודכנות של בואינג.
הקיצוץ מסתכם בכמיליארד שקל על פני ארבע שנים, רובו מתוכנית החומש לחברה הערבית: 169 מיליון שקל ב־2027, 342 מיליון ב־2028 ו־453 מיליון ב־2029. תקציבי השנים 2027–2029 עדיין לא אושרו. איש אינו יודע איזו ממשלה תכהן אז ומה יהיו סדרי העדיפויות שלה. כיצד, אם כן, אפשר לקצץ בתקציב שטרם נולד?
התשובה נעוצה בחוק מ־2015, המחייב את הממשלה להציג תוכנית תקציב תלת־שנתית, המוכרת בשם נומרטור. התוכנית ממפה את ההוצאות וההכנסות הצפויות של הממשלה בשנים הבאות, ובוחנת אם ההתחייבויות שהיא נוטלת על עצמה עומדות במגבלות התקציב.
המנגנון אינו מסתפק בהצגת תחזית. אם התחייבויות הממשלה חורגות מהמותר לפי כללי הגירעון וההוצאה, היא אינה יכולה לקבל על עצמה התחייבויות נוספות לשנים הבאות בלי להצביע על מקור תקציבי שיממן אותן.
כך נוצר מצב שבו הממשלה מוגבלת בהתחייבויותיה לשנים עתידיות, אף שהתקציבים עצמם טרם אושרו ושכללי התקציב עשויים להשתנות עד אז. לפי הנומרטור שפורסם ביוני 2026, החריגה מהמסגרות התקציביות עומדת על 100 מיליון שקל ב־2027, על 300 מיליון שקל ב־2028 ועל 15.7 מיליארד שקל ב־2029. החריגה המשמעותית מתרכזת אפוא בשנת 2029, ולכן כל התחייבות נוספת לאותה שנה מחייבת הצגת מקור תקציבי.
התחייבויות שלא מופיעות בנומרטור
כאן מגיעים לשאלה: מדוע האוצר לא הסכים לקבל את הצעת משרד הביטחון לדחות עסקאות אחרות ולהציג את החיסכון כמקור למימון המסוקים? הבעיה היא שהמספרים שמציג הנומרטור בנוגע לתקציב הביטחון אינם משקפים את מלוא ההתחייבויות של מערכת הביטחון. לפי הנומרטור, הוצאות הממשלה על ביטחון וסדר ציבורי צפויות להסתכם ב־150 מיליארד שקל ב־2027, ב־156 מיליארד ב־2028 ובכ־165 מיליארד ב־2029. אלא שהמסמך מבהיר כי הנתונים אינם כוללים תוכניות התעצמות, ביטחון שוטף מוגבר, הוצאות שיקום והוצאות אחרות שהממשלה טרם קיבלה החלטה בעניינן.
על פניו, אפשר להבין שמדובר בתוכניות שטרם אושרו ולכן אינן נחשבות להתחייבויות ממשלתיות. בפועל, משרד הביטחון כבר חתם על עסקאות ונטל התחייבויות שמעבר לתקציב המוצג בנומרטור. כך נוצר פער: מצד אחד, בתכנון התקציבי מופיעות הוצאות ביטחון של כ־165 מיליארד שקל ב־2029; מצד אחר, מערכת הביטחון כבר התחייבה להוצאות שעלולות לחייב תקציב גבוה בהרבה.
משרד הביטחון ביקש להציג את דחייתה של עסקת רכש אחרת כמקור למימון מסוקי האפאצ'י. באוצר דחו את ההצעה. היועץ המשפטי של האוצר, דודי קופל, קבע כי כל עוד משרד הביטחון נמצא בחריגה תקציבית, קיצוץ בתקציבו אינו יכול להיחשב מקור למימון. לכן נדרשה הממשלה להצביע על מקור תקציבי אחר — והפעם, תוכנית החומש לחברה הערבית.
קיצוץ אמיתי או תרגיל חשבונאי
במשרד הביטחון הגדירו את המהלך בפני כלכליסט "ישרא־בלוף אוצרי וגם ספין פוליטי". הטענה נכונה בחלקה. סמוטריץ' עשוי להרוויח פוליטית מההצהרה על קיצוץ בתקציבי החברה הערבית, וספק אם הקיצוץ המתוכנן לשנים הבאות אכן יתממש במלואו. הממשלה שתכין את תקציב 2027 תוכל לקבוע סדרי עדיפויות אחרים.
עם זאת, הסיבה שהאוצר דרש להצביע על סעיף תקציבי מוגדר ולא להסתפק בקיצוץ רוחבי תיאורטי היא הרצון לשמור על אמינות הנומרטור. אם הממשלה תוכל להכריז על קיצוצים עתידיים כלליים ולהציגם כמקור למימון כל התחייבות חדשה, המנגנון יאבד את משמעותו. לאחר שכבר נעשו קיצוצים רוחביים תיאורטיים בתקציבי השנים הבאות, האוצר דרש הפעם מקור קונקרטי.
יש בכירים בממשלה, המבינים היטב בענייני תקציב, הסבורים שהמצב שבו מערכת הביטחון נדרשת להיאבק כדי לבצע רכש שהיא רואה כחיוני, בעוד מה שמעכב אותה הוא מגבלות על תקציבים עתידיים שטרם אושרו, הוא אבסורדי. הביקורת הזאת עלולה להוביל גם להצעות לבטל את הנומרטור.
אבל התועלת של הנומרטור עולה על הנזק. הוא מזכיר לממשלה אמת פשוטה: המשאבים מוגבלים, ולא כל התחייבות אפשר לממן. כל עוד אין מנגנון טוב יותר, הנומרטור הוא הפתרון הפחות גרוע. אבל העובדה שהנומרטור נחוץ אינה פוטרת את הממשלה מאחריות לכאוס שנוצר בתקציב הביטחון. הכאוס פוגע בניהול תקציב המדינה, במשרדי הממשלה, בציבור, ואולי גם בביטחון.
המאבק בין האוצר למשרד הביטחון נמשך זמן רב מדי. את ההכרעה על היקף ההוצאות הביטחוניות ועל המקורות למימונן צריכים לקבל הדרגים הנבחרים, משום שהדרגים המקצועיים לבדם אינם יכולים לפתור מחלוקת שיש בה גם שאלות של מדיניות וסדרי עדיפויות.
נתניהו וסמוטריץ' נמנעו עד כה מהכרעה כוללת בסוגיית תקציב הביטחון. כעת הזמן אוזל, וההכרעה תמתין ככל הנראה לממשלה הבאה. בינתיים, הציבור ימשיך לשלם את המחיר של היעדר המנהיגות.
