למה כחלון מתכוון כשהוא מדבר על פירוק רמ"י

יו"ר כולנו משה כחלון הצהיר טרם הבחירות כי בכוונתו להוביל מהפכה בשוק הדיור ולפרק את רשות מקרקעי ישראל. בימים אלה, עוד טרם החל המשא ומתן הקואליציוני, מבצעים אנשיו סדרה של שיחות - הן מול אנשי משרד הבינוי והן מול אנשי האוצר - במטרה לבחון את יכולתם לממש מהלך שכזה. ואולם, על פי ההערכות המתגבשות כעת, המגובות בעמדותיהם של אנשי המקצוע הבכירים, מהלך של פירוק הרשות עלול להיות ארוך, מסורבל ולא יעיל, ובמקומו נבחן רעיון אלטרנטיבי של יצירת תחרות בינה לבין גופים אחרים בשוק.

הסיבה המרכזית לבחינת תרחישים חדשים, בגרסאות מרוככות יותר, נעוצה בעניין אחד מהותי: כיום שוררת הסכמה נרחבת באשר לסיכויים הקלושים לפרק את רמ"י במהירות ולהקים גוף אחר שינהל ביעילות את מלאי הקרקעות במדינה. ברשות יש ועד עובדים שכבר שיבש בעבר מהלכי יישום של הרפורמה, וההערכות הן כי הניסיון לפרקה יארך זמן רב ויגרור אחריו מאבק ממושך, והתוצאה תהיה נזק לשוק הדיור, החרפת המשבר וכישלון במה שנחשב לאחד התחומים המרכזיים בסדר יומה של הממשלה החדשה.

לא חסרות דוגמאות להתנגדותם של עובדי הרשות לשינויים וליכולתם לעכב או לשבש את עבודת הרשות. כך למשל, בשנת 2006 הם החליטו לשבש את עבודת רשות מקרקעי ישראל במחאה על שינויים שביקשה המדינה לקיים במסגרת אישורו של דו"ח ועדת גדיש - דו"ח שביקש ליישם שינויים מבניים ולצמצם את מצבת העובדים ברשות. מסקנות ועדת גדיש עסקו בין השאר בשינוי המבנה הסטטוטורי המסורבל שבמסגרתו פעל אז המינהל ובפיצולו לחטיבות (חטיבת שירות, חטיבה עִסקית וחטיבת שמירה על הקרקע). העובדים שיבשו במחאה אז את עבודת המינהל וניהלו מאבק חריף בהנהלה.

ואולם, גם לאחרונה לא היסס ועד העובדים ברמ"י לפתוח בעיצומים, ואלה שיתקו את עבודת הרשות בכהונתו של שר האוצר האחרון יאיר לפיד. בסיבוב האחרון הושבתה העבודה במחאה על מהלך הדיור להשכרה שביקשה הממשלה לקדם, ובדצמבר 2013 עיכב ועד העובדים את פרסומם של מכרזי דיור להשכרה במחאה על שהמהלך ייטול סמכויות מן הרשות ויעביר אותן לגוף חיצוני.

למעשה, במבט מסכם ניתן לומר כי המהלכים שננקטו עד כה לטובת רפורמה ברשות מקרקעי ישראל כשלו ברובם. דו"ח מבקר המדינה שהוקדש לרפורמה ברשות לפני כשנה מצא כי אף שהמדינה השקיעה ביישומה מאות מיליוני שקלים לטובת התייעלות, בפועל כוח האדם ברמ"י לא צומצם כמעט.

מכאן שכחלון, המבקש כאמור לרשום מהפכה בתחום הדיור על שמו, יעדיף ככל הנראה להימנע ממהלך דרסטי - שסיכויי השלמתו מוטלים בספק. תחתיו בוחנים אנשיו כמה גרסאות של מודל תחרותי בין רמ"י, משרד הבינוי, חברת דירה להשכיר וגם קק"ל - שיתמקד ככל הנראה בפעילות התכנון והפיתוח של הקרקעות.

המטרה: תחרות

רשות מקרקעי ישראל אחראית כיום ל־93% מהקרקעות במדינה באמצעות פעילות בשלושה מקטעים מרכזיים: ניהול (ניהול החוזים מול החוכרים השונים וניהול הקרקע בהיבטים של מניעת פולשים); תכנון ופיתוח (איתור עתודות קרקע ותכנון הייעוד עבורן - מגורים, תעסוקה, תיירות ותעשייה לצד פיתוח התשתיות באזורים אלה על פי ייעודן); ולבסוף שיווק הקרקעות, כלומר הוצאתן למכרזים בשוק. אלא שבין כל המקטעים האלה פעילותה של רמ"י בתחום התכנון והפיתוח נחשבת למורכבת ולממושכת ביותר ואורכת כחמש שנים בממוצע.

אחת מהאפשרויות לייעול פעילותה המועדפות על גורמי מקצוע במערכת היא הוצאת מקטע זה בלבד לתחרות במודל פשוט יחסית לביצוע: רמ"י תוכל לחלק מתחמי קרקעות המיועדים לתכנון ופיתוח הן למשרד הבינוי (צעד שכבר מבוצע כיום) והן לחברת דירה להשכיר ולקק"ל באמצעות הרשאות לתכנון. על פי מודל זה תיווצר תחרות בין הגופים, שיבקשו לסיים את הליך התכנון והפיתוח על הקרקעות שבאחריותם במהירות ולהגדיל את פעילותם באמצעות קבלת מתחמים נוספים. בסופו של תהליך יוחזרו הקרקעות לרשות לצורך הוצאתן לשיווק ופרסום מכרזים.

היתרון הבולט של מודל מסוג זה הוא שילוב התייעלות ותחרות במקטע "הבעייתי" ביותר בניהול הקרקעות בשוק מבלי שיהיה צורך לפרק לחלוטין את הרשות. עם זאת, גורמים מקצועיים במערכת אינם פוסלים את האפשרות כי גם מקטע השיווק יוצא מידיה הבלעדיות של רמ"י לתחרות. במובנים רבים מהלך זה כבר מתבצע בחלקו: משרד הבינוי מקבל כיום מרשות מקרקעי ישראל הרשאות לתכנון, ואילו קק"ל החלה להתניע את מהלך ההיפרדות שלה ממנה במטרה לנהל ולשווק את אדמותיה באופן עצמאי (כ־13% מכלל קרקעות המדינה).

חברת דירה להשכיר מצדה הוקמה בין השאר כדי להוציא לדרך את הפרויקט הלאומי להשכרה, אך בהחלטת ממשלה נקבע כי החברה תשמש כזרוע ביצועית של המדינה בתחום הדיור, וכי בסמכויותיה מרוכזות פעולות בתחום התכנון לצד פעולות בתחום ניהול הקרקע מבחינה משפטית, פעולות בתחום הפיתוח ופעולות שיווק באופן שהופך את הקמת פרויקטי הדיור להשכרה למשימה אחת בלבד מתוך שלל משימותיה.

החברה, שבראשה עומד עוזי לוי, קיבלה עד כה רק 15 מתוך 36 מיליון השקלים שהוקצו לה במקור, אבל היא משלימה בימים אלה את הקמת מאגר התכנון שברשותה, אשר יאפשר לה, תיאורטית לפחות, לבצע ביעילות יחסית תכנון של מתחמי מגורים. במילים אחרות, אם כחלון ימונה לשר האוצר, התפקיד שבו הוא חושק, ואם תוכפף למשרדו רשות מקרקעי ישראל (מהלך שיצריך תיקון חקיקה בחוק מקרקעי ישראל), ניתן יהיה לקדם מהלך כזה מבלי שיהיה הכרח בהקמת חברה ממשלתית נוספת.

לא בהכרח קל ליישום

ואולם, למודל זה ישנם גם חסרונות - המרכזי שבהם הוא התלות שתהיה לגופים המתחרים ברשות מקרקעי ישראל, אשר תמשיך להיות הגוף המרכזי שדרכו עוברות ההרשאות לתכנון. דו"ח מבקר המדינה האחרון מצא כי שיתוף הפעולה בין רמ"י לבין משרד הבינוי בהקשר זה היה לקוי מאוד, וכי אף שהתבקשה להוציא הרשאות לתכנון, רמ"י לא ביצעה את עבודתה בהיקף והתיאום הנדרשים.

וריאציה נוספת של אותו המודל, אשר עשויה לפתור עקרונית את סוגיית התלות ברשות, היא חלוקה גיאוגרפית בין הגופים הללו. באופן כזה ייאלצו עובדי רמ"י להעביר אוטומטית את מתחמי הקרקע באזורים אחרים לגופים המתחרים מבלי שגופים אלה יהיו תלויים בשיתוף פעולתה. עם זאת, מודל זה נחשב למוצלח פחות מבחינה מקצועית, שכן אם גוף אחד יוכח כפחות יעיל בהשוואה למתחריו, הרי שהאזור שהוא מופקד עליו עלול להיות בחיסרון בהשוואה לאזורים האחרים שבהם פועלים השחקנים היעילים יותר.

בסביבתו של כחלון בוחנים כיום גם גרסאות נוספות למודל תחרותי בשוק הדיור: למשל, יצירת תחרות בין הגופים בהתבסס על פילוח הבעלויות על הקרקע. בתרחיש כזה, אשר יצריך שינוי חקיקה בחוק מקרקעי ישראל, יחולקו תחומי התכנון, הפיתוח והשיווק של הקרקע בין הגופים השונים על פי הבעלויות. כך לדוגמה, קרקעות מדינה ימשיכו להיות מנוהלות בידי הרשות, קרקעות קק"ל יופקדו בידיה, ואילו קרקעות של רשות הפיתוח (גוף ממשלתי שמופקד על קרקעות נכסי נפקדים) יינתנו בידיו של גוף שלישי - למשל דירה להשכיר או משרד הבינוי.

בתרחיש כזה היתרון הוא שלא נדרש שיתוף הפעולה של רמ"י ולכאורה ניתן לנהל את הקרקעות ביעילות רבה יותר, בתחרות והפחתת עומס מעבודת רשות מקרקעי ישראל. אלא שישנם גם חסרונות: בעיקר במקרים שבהם ישנן קרקעות בבעלות משותפת.

אפשרות אחרת שכחלון בוחן היא להכניס למשוואת שוק הדיור את הרשויות המקומיות: כלומר, לאפשר להן להיות אחראיות לתכנון, פיתוח ושיווק קרקע ולקבל ממנה תמורות. החיסרון הבולט של תרחיש זה הוא העובדה שאין כיום רשויות מקומיות רבות המחזיקות באיתנות כלכלית שתאפשר להן לנהל מערך שכזה, ונוסף על כך, כבר כעת ישנן לא מעט רשויות מקומיות המתנגדות לקבל על עצמן אחריות וסמכויות נוספות בתחום שוק הדיור.

מודל יצירת התחרות בין הרשות לגופים אחרים נשמע כרעיון קל ופשוט ליישום, אך במובנים רבים רק בחודשים האחרונים, משהושלמה הקמתה של דירה להשכיר, נבנתה לראשונה התשתית המעשית להתחיל בביצועו. אלא שלצד האופטימיות הזהירה שגורמים מקצועיים מביעים באשר לאפשרות היישום של מודל התחרות, יש גורמים הסבורים כי המהלך לא יביא תועלת משמעותית לשוק הדיור בטווח הקרוב ואף עלול לגרור חוסר תיאום וקשיים בניהול מלאי הקרקעות של המדינה.