"נוצרת כאן אוכלוסייה גדולה של עובדים עניים"

מהי הנקודה שבה מרימים דגל אדום ואומרים: 'עד כאן, צריך לעצור את האבטלה'?

"כששיעור האבטלה מתקרב ל־8% עם צפי לעלייה נוספת".

ומה עושים אז?

"לבנק ישראל ולמשרד האוצר יש דרכי התמודדות. מדובר בסט כלים פשוט יחסית, שמסייע למובטלים כששיעורי האבטלה גבוהים מדי. למשל הגדלת דמי האבטלה, הגדלת תקציבי ההכשרה המקצועית או מתן שוברים מטעם הממשלה להכשרה מקצועית בשוק הפרטי. צריך להיזהר משימוש יתר בכלים הללו, כי הם עלולים לגרום להנצחת האבטלה במקום להחזרת המובטלים למעגל התעסוקה".

מי שדואג להפיג את החשש מפני גלישה למשבר עולמי נוסף מכיר היטב את עולם הסימולציות של תרחישי האימה. פרופ' צבי אקשטיין שימש משנה לנגיד בנק ישראל בימי המשבר העולמי של 2008. באותם ימים שלאחר קריסת בנק ליהמן ברדרס היה תרחיש אחד שהדיר שינה מעיניו: מה יקרה אם שיעור האבטלה בישראל יחצה את רף ה־11%. שלוש שנים אחר כך, כששיעור האבטלה בישראל עומד על 5.5% בלבד, גם תרחישי האימה שטורדים את מנוחתו של אקשטיין התמתנו מעט.

האם המשבר באירופה יכול לדרדר אותנו למשבר בשוק העבודה המקומי, שיחייב שימוש בכלים שהזכרת?

"המשבר באירופה עלול לפגוע בשיעורי הצמיחה בישראל, אבל לא באופן דרמטי. גם אם לא נחזור לשיעורי צמיחה של 4%–5% בשנה, עדיין אנחנו צפויים לצמוח ב־3% בשנה. צמיחה שכזו לא תקפיץ את מספר המובטלים באופן דרמטי ולא תגרום למשבר תעסוקתי ברמה הלאומית - אבל היא כן יכולה להעלות את שיעור האבטלה לרמה של 6%. כדי שתתרחש קטסטרופה בשוק העבודה הישראלי, הצמיחה צריכה לרדת אל מתחת ל־2% - וגם התרחישים האירופיים הגרועים ביותר לא יכולים לדרדר אותנו לשם. רק שילוב של משבר אירופי עם משבר גיאו־פוליטי יכול לעשות זאת".

• לגרף המציג את שיעורי האבטלה בישראל ומדינות ה-OECD לחצו כאן
  

פרופ' צבי אקשטיין. אנחנו לא לפני קטסטרופה צילום: טל שחר

ועם משבר גיאו־פוליטי יש לנו כלי התמודדות?

"לבנק ישראל ישנה מערכת שלמה של כלים לטיפול במצב חירום כלכלי הנובע ממשבר גיאו־פוליטי. הכלי המרכזי הוא המדיניות המוניטרית, בצד כלים לייצוב המערכת הבנקאית. מאחר שעברנו שני משברים כלכליים בעשור האחרון, גם משרד האוצר פיתח כלים משלו להתמודדות עם משברים.

"מה שאנחנו רואים כרגע במשק זה איתות שלילי כתוצאה מהירידה בפעילות באירופה", סבור אקשטיין. "מדינות היבשת אינן מתנהגות כמקשה אחת. אותן מדינות שסטו מהתוואי המקובל - יוון, ספרד, פורטוגל ואפילו צרפת - נמצאות בבעיה. עם זאת, ההסתברות לתרחיש השלילי ביותר, של שמיטת חובות, היא הרבה יותר נמוכה מ־50%".

ומה בנוגע לאבטלת הצעירים באירופה? האם היא לא מאיימת על ישראל?

"בצרפת, איטליה וספרד ישנן בעיות מבניות קשות בשוק העבודה והתוצאה היא שיעורי תעסוקה נמוכים מאוד בקרב הצעירים. הכניסה שלהם לשוק אטית והם גם המפוטרים הראשונים. המדינות האלה סובלות מבעיות כרוניות שדורשות טיפול שורש באמצעות רפורמות מרחיקות לכת. אותן בעיות מקשות מאוד על מדינות דרום אירופה לצמוח ולהתמודד עם משבר החובות, אבל ישנן מדינות שבהן המצב שונה. גרמניה, למשל, עשתה ב־2002 רפורמה נרחבת בשוק העבודה שתמכה מאוד בצמיחת המשק. רפורמות דומות נעשו במדינות סקנדינביה, וזה מאפשר להן להתמודד עם המשבר הנוכחי.

"הבעיות בשוק העבודה האירופי אינן מידבקות, אבל הן משפיעות על הביקושים למוצרים ולשירותים. כאשר הביקושים באירופה קטנים, היצוא הישראלי נפגע מכיוון ששליש ממנו הוא למדינות אירופה. מאחר שהיצוא הוא מנוע הצמיחה של המשק הישראלי, יש לו השפעה על המשק כולו. עם זאת, התעשייה הישראלית היא אקטיבית מאוד, יוזמת ומגיבה מהר לשינויים, כך שגם אם תהיה נפילה גדולה באירופה, התעשייה תדע להתאים את עצמה ולחפש שווקים צומחים אחרים - כפי שכבר נעשה היום. ישנן אלטרנטיבות לאירופה מכיוון שישנה צמיחה יפה באסיה, דרום אמריקה, קנדה, אוסטרליה. אבל ההסתגלות למצב החדש תיקח קצת זמן".

במה שונה המשבר של 2011 מזה של 2008?

"בתחילת המשבר הקודם היה חשש לירידה של 2% בתוצר. אם כך היה קורה, היינו מתכנסים לרמות אבטלה של 10%, אבל אני לא רואה תרחיש שכזה כיום. ההסתברות למכה רצינית ורוחבית לכל ענפי המשק הישראלי, עם צמיחה שלילית וגל פיטורים המוני, נמוכה בעיניי, ועלולה לקרות רק כתוצאה משילוב של משבר כלכלי עם משבר גיאו־פוליטי כפי שהיה ב־2002 - אז התמודד המשק עם התפוצצות בועת ההייטק והאינתיפאדה יחדיו". גם כיום אקשטיין מוטרד ממשבר בזירה הגיאו־פוליטית, שהוא בעיניו גורם הסיכון המשמעותי ביותר למשק הישראלי.

דרוש: טיפול מערכתי ארוך טווח

"אבטלה", מסביר אקשטיין, "מתארת את מספר האנשים שמחפשים עבודה מכלל האנשים שיכולים לעבוד. הבעיה שלנו היא לא האבטלה הנמדדת, אלא כל אותם האנשים שבכלל לא מחפשים עבודה. ההשתתפות בשוק העבודה נמוכה, וזו בעיה כרונית שמשברים רק מעצימים אותה. אם נעלה את שיעורי ההשתתפות בשוק העבודה נצליח גם להוריד את האבטלה לרמות של 4%–4.5%, בתנאים של משק צומח".

אבל אנחנו לא בתנאים של משק צומח. האם בכל זאת לא כדאי להפעיל כבר עכשיו את הכלים שהזכרת?

"לא מדובר בכלים שיביאו אותנו למקומות טובים יותר, אלא בכלים נקודתיים מיידיים שניתנים להפעלה בכל רגע. אבל כפי שאמרתי, יש להשתמש בהם בזהירות גדולה (אקשטיין נחשב בעבר לאחד המתנגדים הגדולים להארכת משך הזכאות לדמי אבטלה, בניגוד לדעות אחרות שהושמעו בבנק ישראל - נ"ס). הבעיה הגדולה יותר היא איך לצאת מתוואי לא טוב שבו אנחנו נמצאים, ולכך הכלים הנקודתיים אינם מספיקים. כשאין טיפול מערכתי ארוך טווח, מגיע משבר ומנסים להקל באופן נקודתי, אבל מי שנפגע הוא האוכלוסיות החלשות ממילא. לכן חשבתי, ואני עדיין חושב, שדרושה היערכות אחרת לטיפול בכל נושא התעסוקה.

"מאז ממשלת אריאל שרון ב־2003 יש לנו בסך הכל מסגרת מאקרו־כלכלית יציבה. הבעיה היותר חמורה שלנו היא מעולם המיקרו־כלכלה, בתחומי החינוך, התעסוקה ויוקר המחיה. חלק מהנושאים הללו טופלו בדו"ח טרכטנברג. אציג לך נתון מעניין: חלק גדול מצמיחת התעסוקה ב־2011 נבעה מהשירותים הציבוריים, החינוך והשירותים הקהילתיים. התעסוקה בסקטור העסקי צמחה פחות, ואילו התעסוקה בתעשייה, בחקלאות ובבניין לא צמחה כלל, ולכן לא ברור לי איך התוצר העסקי עלה באותה עת".

סקטור ייצור פנימי בלתי יעיל

"יש לנו שוק דואלי", מנתח אקשטיין, "סקטור יצוא חזק, מתקדם ותחרותי מאוד, ומאידך סקטור ייצור פנימי מאוד לא יעיל. התוצר לעובד בסקטור העסקי הפנים־ישראלי נמוך והמחירים גבוהים. חלק מהבעיות הנובעות מכך צפו במחאה החברתית של הקיץ האחרון. כשהיצוא בבלימה וכשהייצור הפנימי אינו יעיל דיו ואינו מייצר די עבודה, התוצאה היא פגיעה בשכר העובדים בסקטור הייצור המקומי, ולכך עלולה להיות פגיעה בצמיחה וביכולות של המשק להתמודד עם תהליכים שונים. למרות הכל, אני לא חושב שאנחנו ניצבים כרגע בפני קטסטרופה כלכלית".

בקיץ 2009 מונה אקשטיין על ידי שר התמ"ת אז, בנימין בן אליעזר, לעמוד בראש ועדה בין־משרדית לבחינת מדיניות התעסוקה של ישראל. בוועדה השתתפו משרד התמ"ת, המועצה הלאומית לכלכלה, בנק ישראל, האוצר, משרד הרווחה והביטוח הלאומי. כשנה לאחר מכן הגישה הוועדה בראשותו תוכנית פעולה מסודרת ומבוססת יעדים (הגדלת מספר העובדים ב־33 אלף איש מדי שנה), והמסקנה המרכזית שלה היתה שיש להקים באופן מיידי יחידה ייעודית לנושא העבודה במשרד התמ"ת.

רק באחרונה, תקופה ארוכה לאחר שהוגשו מסקנות ועדת אקשטיין, בחר שר התמ"ת הנוכחי שלום שמחון במיכל צוק כממונה על התעסוקה - כצעד ראשון ליישום המסקנות של הוועדה, לאחר שמינוי קודם של ממונה לא יצא אל הפועל.

בתקופה שחלפה מאז הציג את מסקנותיו הספיק אקשטיין לסיים את תפקידו כמשנה לנגיד בנק ישראל. בחודשים האחרונים הוא משמש פרופסור אורח בבית הספר וורטון למינהל עסקים בפנסילבניה וממלא תפקיד דומה באוניברסיטת תל אביב. בינואר הקרוב יחל לכהן כדקאן בית הספר לכלכלה במרכז הבינתחומי. דו"ח העוני שפורסם לאחרונה והדיווח על עלייה במספר העובדים העניים החזירו אותו לדון במסקנות הוועדה שבראשה עמד - מסקנות שבאופן לא מפתיע לא יושמו ברובן.

"לנתוני דו"ח העוני האחרון יש צד חיובי וצד שלילי", סבור אקשטיין. "הצד החיובי הוא שיש בשנים האחרונות צמיחה משמעותית בשיעור התעסוקה במשק. הנתונים האחרונים ממחצית 2011 מראים כי שיעור התעסוקה בגיל 25–64 עומד על 72%, וזה בהחלט נתון משמעותי. הוועדה שבראשה עמדתי הציבה יעד ארוך טווח להגיע לשיעור תעסוקה של 76%–78%, והוא בהחלט אפשרי. אבל כמעט כל הצמיחה הזאת מקורה באנשים עם כישורי עבודה נמוכים. הבעיה היא שהאנשים הללו, גם כשהם מצטרפים לשוק העבודה, רבים מהם עובדים במשרות חלקיות ומשתכרים מתחת לשכר המינימום. כך נוצר מצב של אנשים עובדים - אבל עניים.

"טוב שכמה שיותר אנשים יצטרפו למעגל העבודה, אבל כל עוד ההצטרפות היא במשרות חלקיות וברמות שכר נמוכות מאוד, אנחנו מנציחים מצב לא חיובי בכלל. התופעה הזאת לא מטופלת היום ברמה המערכתית - אף שעקרונית, קיימים כמה כלים לטיפול".

הקטנת העוני דרך שוק העבודה

מדוע הבעיה אינה מטופלת?

"מכיוון שהממשלה מעולם לא לקחה ברצינות גדולה מדי את הקטנת העוני דרך שוק העבודה. אם אתה לא עושה שום פעולה שמבטיחה שעובדים יקבלו הכנסה מעל שכר המינימום; אם אתה לא מבטיח שחוקי עבודה ייאכפו; אם אתה לא מקטין את התחרות של העובדים המקומיים עם העובדים הזרים; ואם אתה לא משביח את ההון האנושי ולא מייצר תמריצים להשקעה במיכון מתקדם - אז מה הפלא שדו"ח העוני קובע שמספר העניים העובדים עולה? אם אתה לא נוקט מדיניות משולבת להתמודדות עם כל הבעיות הללו, אז העובדים מגיעים לעבודה אבל השכר נשאר נמוך".

מה אפשר לעשות כדי להקטין את ממדי העוני בקרב אנשים עובדים?

"אחת הדרכים למלחמה בעוני היא העלאת ההון האנושי, שיפור רמת המיכון, הייצור והתפוקה. רק אז יהיה למעסיקים גם תמריץ לתת שכר גבוה יותר. זו בדיוק דוגמה לנושא שנזנח בגלל היעדרו של גוף ייעודי שיטפל בנושא המורכב הזה ושיוכל לאגד כמה גורמים, כגון משרדי התמ"ת, החינוך והחקלאות. כלי שני שקיים, אבל הוא בעל אופי זמני, הוא מס הכנסה שלילי - שכבר היום מדברים על הרחבתו. אמצעי שלישי הוא להוציא משוק העבודה את מי שמתחרה באותם עובדים המשתכרים שכר נמוך - העובדים הזרים, כולל בעלי היתר תעסוקה. כפי שהזכרתי, הטיפול חייב לכלול גם אכיפה של חוקי העבודה - בנוגע לתנאי העבודה ולשכר המינימום - וגם את סוגיית עובדי הקבלן. צריך לאפשר ליותר עובדים להפוך לעובדים קבועים עם תנאים מתאימים והכשרה מתמשכת שגם מאפשרת למעסיק לשלם יותר. זה נושא מהותי, אבל הוא רק רכיב אחד מתוך שורה של נושאים שדורשים טיפול.

"אם לא נטפל בכל המכלול הזה במידה נחושה, מרוכזת ועניינית לאורך זמן - וזו עבודה לא פשוטה כלל - אז אולי תהיה צמיחה בתעסוקה, כי אנשים מכירים בכך שהם חייבים לעבוד, אבל נייצר כאן אוכלוסייה גדולה יותר של עובדים עניים. בדיוק לשם כך דרוש לנו גוף ייעודי עם תקציבים, כלים והתמחות".

לא מטריד אותך שהעובדים העניים אינם חוסכים לפנסיה ולא יוכלו להזדקן בכבוד?

"בעניין הזה הייתי שם את הדגש על גילי העבודה ולא על גילי הפנסיה. מי שלא עובד או עובד בשכר נמוך, הבעיה שלו היא בעיקר בגיל העבודה. זו התקופה הקריטית שבה יש ילדים בבית שצריך לפרנס. בדרך כלל מדובר באוכלוסייה שמקבלת פנסיה ממשלתית שאיננה נמוכה בהרבה מההכנסה שלה בשנות העבודה, אלא שאז היא כבר לא צריכה לקיים משפחה שלמה. זו הקבוצה הקשה של המשק הישראלי, זה לא מעמד הביניים שהפנסיה שלו נשחקת, אלו ה־20%–30% התחתונים בעשירוני ההשתכרות, והבעיה הקשה שלהם היא בגילי העבודה. קודם כל שיעבדו בכבוד".

אקשטיין הוא גם אחד המצדדים בתוכנית ויסקונסין השנויה במחלוקת, בעיקר כי היא התוכנית היחידה שקיימת בנמצא. "תוכנית ויסקונסין היתה אמורה לטפל במידה פרטנית באותן אוכלוסיות של אנשים בעלי כישורי עבודה נמוכים. התוכנית עדיין נמצאת על המדף, אבל אין גוף פוליטי שידחוף אותה - אף שהיא יכולה לשמש כלי מרכזי ליישום כל אותן המטרות של שיפור נגישות לעבודה והעלאת ההון האנושי".

בכל זאת, מדובר בתוכנית שנויה במחלוקת.

"כי היו בה כמה מרכיבים שיצרו התנגדויות קשות, כמו הפרטת שירות התעסוקה. אבל צריך לזכור שזו תוכנית שהיתה שנויה במחלוקת גם במדינות אחרות בעולם, ושם עדיין יישמו אותה. כמעט שאין היום מדינה מפותחת שאין לה תוכנית תעסוקה כזאת או אחרת. חלק מהביקורת על תוכנית ויסקונסין מוצדקת, למשל, היא לא היתה מספיק מבוססת תמריצים, וגם צריך היה למצוא דרך לשלב את שירות התעסוקה והאגף להכשרה מקצועית בתוך התהליך הזה. ועדיין, זו היתה תוכנית חשובה. המצב היום הוא שאין ויסקונסין, אבל גם אין שום תוכנית חלופית".

הפגנה במרכז תל אביב כחלק ממחאת האוהלים בקיץ 2011. "המחירים בישראל גבוהים", סבור אקשטיין צילום: עמית שעל

בולט בחסרונו: משרד עבודה

אם יש משהו שמרגיז את אקשטיין במיוחד, זאת העובדה שמדינת ישראל לא הקימה עד היום משרד ממשלתי ייעודי לטיפול בנושא התעסוקה, וגם לא הקימה גוף ייעודי לעניין זה במשרד התמ"ת, כפי שהמליצה הוועדה שבראשה עמד. זה מרגיז אותו בעיקר מכיוון שבתקופה שבה הוגשו מסקנות הוועדה הוא צוטט כמי שאומר שיישומן יביא לצמיחה של 0.75% בשנה במשק הישראלי.

"אחת המסקנות שלי מעבודת הוועדה היתה שצריך להיות בישראל משרד ייעודי ועצמאי, בדיוק כפי שלארצות הברית יש Department of Labor. גם בישראל צריך להיות משרד עם תוכניות, יעדים ותקציבים שמטרתו לטפל בצורה מערכתית בכל האתגרים של שוק התעסוקה ושל האוכלוסייה העובדת; משרד שיראה לנגד עיניו נושאים כמו הקטנת העוני בקרב אנשים עובדים, העלאת השכר והגדלת הצמיחה בהון האנושי. אם רוצים לטפל ברצינות בתחום מסוים צריך לשים בראש הגוף האחראי עליו אדם רציני ולתת לו תקציבים וכלים מתאימים. זה מה שהוועדה שבראשה עמדתי דרשה - והדבר לא יושם.

"אנחנו לא יכולים לדבר על מדיניות תעסוקה בלי לשאול את עצמנו באיזו מידה הממשלה מתמודדת נכון עם הבעיות בטווח הקצר ובטווח הארוך. חשבתי בעבר, ואני עדיין חושב כך, שיש מקום למשרד עבודה בדומה לפונקציה שקיימת כמעט בכל המדינות המפותחות בעולם. אצלנו, לעומת זאת, יש כל מיני גופים מבוזרים כמו שירות התעסוקה למשל, שהוא גוף חלש יחסית. נושא התעסוקה קיים בעיקר כמובלעת במשרד התמ"ת שעוסק דרך קבע בנושאים אחרים - תעשיינים, מסחר והייטק. אבל תעסוקה אינה קשורה למדען הראשי או לסחר חוץ".

מאכזב אותך שהמלצות הוועדה לא יושמו?

"זה מאכזב אותי כפי שזה מאכזב הרבה אנשים שהיו מעורבים בעבודה, וזה בעיקר מאכזב מכיוון שמדובר ברעיונות שאנחנו מדברים עליהם כבר כמעט 15 שנה. מידת הנכונות ותשומת הלב של הממשלה ליישום תהליכים ארוכי טווח היא נמוכה מאוד, ואת אותו יישום אטי ולא משמעותי אנחנו רואים גם בנושאים אחרים. בהינתן שתעסוקה ושכר הם אולי הנושאים המרכזיים ביותר בתחום הכלכלי שדורשים טיפול, אז לדעתי הכשל הממשלתי בנושא זה הוא אולי המרכזי ביותר, כשל נמשך שזועק לשמים".

כשמדברים על אוכלוסיות שאינן משתלבות בשוק העבודה, מתכוונים בדרך כלל לערבים ולחרדים. עד כמה ההשפעה שלהן אכן דומיננטית?

"קבוצת הבלתי מועסקים כוללת אנשים עם מיומנויות תעסוקה נמוכות, ערבים וחרדים אבל לא רק. ישנה קבוצה גדולה מאוד של ערבים שרמת ההשתתפות שלהם בשוק העבודה נמוכה בגלל רמות ההשכלה הנמוכות. כ־40% מהצעירים הערבים בגיל 18–22, השנים שבהן צעירים יהודים הולכים לצבא, אינם מועסקים ואינם לומדים. זה מזכיר מאוד את המצב אצל הצעירים באירופה. אמנם בעשור האחרון חלה צמיחה דרמטית במספר הנשים הערביות שמסיימות תיכון ושמקבלות תעודת בגרות, ועדיין, שיעור ניכר מהאוכלוסייה הערבית לא מגיע ללימודים גבוהים ומתקשה להשתלב בשוק העבודה".

מה בנוגע לחרדים?

"הם לא הולכים לצבא אלא לכולל, ולא לומדים שום דבר שמכשיר אותם לשוק העבודה. קיימת אוכלוסייה שלישית, בפריפריה, שלא מסיימת תיכון או שלא מגיעה לתעודת בגרות ושהנגישות שלה לשוק העבודה נמוכה. עלויות הדיור בפריפריה זולות אבל הזדמנויות התעסוקה מוגבלות הרבה יותר. אין טיפול פרטני באוכלוסיות הללו, ואם לא יהיה, מצבן היחסי גם לא ישתפר לאורך זמן".