חסמי תחרות, ניגודי עניינים וכשלי פיקוח: 5 אתגרים שממתינים לכנסת הבאה
הכנסת ה־26 תידרש להתמודד עם רפורמות שתקועות כבר שנים: מחשבון השקעות אחוד, דרך הפקת לקחים ממשבר הביטוח הסיעודי ועד לשינוי מודל התגמול של סוכני הביטוח והבדלים ברגולציה. השאלה היא האם הפעם יימצא הקשב הפוליטי להעברת השינויים
בעת כתיבת שורות אלה עדיין לא ידוע מי ירכיב את הקואליציה בכנסת ה־26 של מדינת ישראל. עם זאת, יהיה הרכבה אשר יהיה, כבר היום ניתן לקבוע כי בפני הכנסת הבאה ניצבים אתגרים משמעותיים בכל הנוגע לשיפור עולם החיסכון וההשקעות בישראל.
האתגרים נובעים בעיקר מסחבת ממושכת ומקושי מהותי בקידום רפורמות משמעותיות בכנסת ה־25, בין היתר בשל התמשכות המלחמה ובשל חוסר עניין של בכירים בקואליציה, ששלטו בוועדת הכספים שהיא השער לקידום רפורמות בענף החיסכון ובשוק ההון הישראלי.
1 . חשבון השקעה אחוד
לשבור את המחיצות בין מוצרי החיסכון השונים
אחת הרפורמות המשמעותיות שממתינות לממשלה הבאה היא הקמת חשבון השקעה אחוד, שנועדה לחולל שינוי יסודי בשוק החיסכון וההשקעות של משקי הבית בישראל. הרפורמה מקודמת בעיקר על ידי רשות ניירות ערך.
לגישת הרשות, כספי הציבור מפוזרים כיום בין חשבונות ניירות ערך, קופות גמל להשקעה ופוליסות חיסכון, הכפופים למשטרי מס ולרגולציה שונים. הרפורמה מבקשת לאפשר לציבור לנהל את חסכונותיו במסגרת אחת, תוך השוואה נוחה יותר בין מוצרי ההשקעה ומעבר קל יותר ביניהם. זאת, במטרה לצמצם חסמי תחרות ולאפשר ייעוץ פיננסי רחב יותר, שאינו מוגבל למוצר מסוים. לצד הטבות המס המתוכננות, המהלך נועד לעודד חיסכון והשקעה גם לטווח הבינוני, ולא רק למטרות פנסיוניות, ולהעביר יותר כוח מהגופים הפיננסיים לידי החוסכים.
אם תיושם, הרפורמה עשויה לשנות את האופן שבו הישראלים חוסכים, משקיעים ובוחרים מי ינהל את כספם. בין היתר, היא עשויה לחזק משמעותית את כוחם של בתי ההשקעות הגדולים במשק, דוגמת מיטב, IBI והפניקס בית השקעות, שכבר מפעילים פלטפורמות לניהול חשבונות השקעה בהיקפים גדולים.
מנגד, ברשות שוק ההון, הרגולטור המקביל לרשות ניירות ערך, סבורים כי אימוץ מודל חשבון ההשקעה האחוד עלול לפגוע בענף שכבר פועל היטב — החיסכון לטווח הבינוני. כך או כך, הרפורמה תקועה ועדיין לא הגיעה לשלב החקיקה.
2. בין ברוקר לדילר
להסדיר את המסחר העצמאי במאות אלפי חשבונות
רפורמה נוספת שרשות ניירות ערך מבקשת לקדם היא חקיקת ברוקר־דילר, שנועדה להסדיר את פעילותם של חברי הבורסה שאינם בנקים ואת השירותים שהם מעניקים למשקיעים.
בשנים האחרונות זינק מספר הישראלים הסוחרים באופן עצמאי בשוק ההון, ובענף מדברים על כ־400 אלף חשבונות מסחר חדשים שנפתחו. אלא שבניגוד למקובל בשווקים מפותחים, בישראל עדיין אין אסדרה מקיפה של פעילות הברוקרים, ובפרט של היבטים צרכניים כגון העברת תיקי השקעות בין גופים, שקיפות העמלות והיחסים בין הברוקר ללקוח.
כיום הבורסה מפקחת על חבריה בעיקר בהיבטים הקשורים לתקינות המסחר, אך אינה מפקחת על מכלול השירותים הצרכניים שהם מעניקים ללקוחותיהם. החקיקה המוצעת נועדה לסגור את הפער הרגולטורי הזה.
3. הביטוח הסיעודי
להבטיח את יציבותן של הקופות
הרפורמה הגדולה והדחופה ביותר שמבקשת רשות שוק ההון לקדם נוגעת לעתיד הביטוח הסיעודי, שבו מבוטחים כיום כ־5.5 מיליון ישראלים. המודל הקיים, המבוסס בעיקר על ביטוחים קבוצתיים באמצעות קופות החולים, נקלע בשנים האחרונות למשבר עמוק על רקע העלייה בתביעות הסיעוד והקושי להבטיח את יציבות הקופות לאורך זמן.
הממונה על רשות שוק ההון עמית גל סבור כי המודל הקיים אינו בר־קיימא, וכי נדרש לגבש מודל ביטוחי חדש שיספק פתרון יציב וארוך טווח למיליוני המבוטחים.
לדבריו, מדובר ברפורמה הפיננסית הגדולה, המורכבת והמשמעותית ביותר שעומדת בפני הממשלה הבאה. אלא שבעוד הרשות יכולה לגבש את המתווה המקצועי, יישומו יחייב הכרעות פוליטיות וחקיקה, לאחר שבשנים האחרונות לא נמצא פתרון כולל למשבר.
4. תגמולי סוכני הביטוח
האינטרס של מי עומד במרכז?
אתגר משמעותי נוסף שיעמוד בפני הממשלה הבאה הוא הטיפול במודל התגמול של סוכני הביטוח. הסוכנים מקבלים מחברות הביטוח ומהגופים המוסדיים עמלות והטבות, העלולות ליצור ניגודי עניינים בינם לבין לקוחותיהם.
יו"ר רשות שוק ההון לשעבר משה ברקת ניסה לקדם בתקופת ממשלת השינוי את רפורמת "הסוכן האובייקטיבי", שנועדה לנתק את התלות של סוכני הביטוח בתגמולים שמעניקות להם חברות הביטוח.
לפי המודל שהוצע, הסוכן היה אמור לקבל תגמול ישירות מהלקוח או מהמוצר, בהסכמת הלקוח, ולהמליץ על פוליסות ועל מוצרי חיסכון בהתאם לצורכי הלקוח — ולא בהתאם לגובה העמלה שמשלמת החברה.
הרפורמה נועדה גם להגביר את השקיפות ולצמצם תמריצים להעברת לקוחות בין מוצרים שאינם בהכרח לטובתם. אלא שהרפורמה לא הבשילה, וגם בתקופת כהונתו של הממונה הנוכחי עמית גל לא חל שינוי יסודי במודל התגמול.
קשה להתעלם בהקשר זה מעוצמתם הפוליטית של סוכני הביטוח ומהקשרים ההדוקים שלהם עם גורמים בליכוד. קשרים אלה סייעו בעבר לבלום יוזמות לשינוי מבנה העמלות.
5. פערים ברגולציה
שלושה רגולטורים מפקחים על המערכת הפיננסית
רפורמה נוספת ומורכבת מכולן נוגעת למבנה הפיקוח על המערכת הפיננסית בישראל. כיום האחריות מתחלקת בין רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון והפיקוח על הבנקים, אף שהגבולות בין תחומי הפעילות של הגופים המפוקחים הולכים ומיטשטשים. חברות הביטוח מחזיקות בבתי השקעות, סוכני הביטוח משווקים מוצרי השקעה, ובמקביל מקודמים מהלכים שיאפשרו לגופים פיננסיים להרחיב את פעילותם לתחומים נוספים. יו"ר רשות ניירות ערך ספי זינגר רמז בשבוע שעבר בכנס באוניברסיטת תל אביב כי יש לבחון מחדש את ההפרדה בין הרשות שבראשה הוא עומד, הפיקוח על הבנקים ורשות שוק ההון, וגם גורמים פוליטיים בקדנציה הקודמת הביעו תמיכה באיחוד רשות ניירות ערך עם רשות שוק ההון.
במקביל, רשות שוק ההון מקדמת מהלך אחר להתמודדות עם הכוח ההולך וגדל של הגופים המוסדיים: החלת פיקוח גם על חברות ההחזקה שלהם. בשנים האחרונות הפכו קבוצות הביטוח הגדולות לקונגלומרטים פיננסיים המחזיקים בפעילויות מגוונות, שחלקן אינן נתונות לפיקוח ישיר של הרשות.
כך נוצר מצב שבו הרגולטור מפקח על חברות הביטוח עצמן, אך מתקשה לפקח על פעילות הקבוצה כולה, לרבות עסקאות בין חברות קשורות ורכישת חברות בתחומים נוספים. ברשות מבקשים לסגור את הפרצה הרגולטורית ולהגביר את הפיקוח על הקבוצות הפיננסיות הגדולות, שצברו בשנים האחרונות כוח הולך וגדל בשוק ההון. שינוי מבני כזה, בין אם באמצעות איחוד רשויות ובין אם באמצעות הרחבת סמכויות הפיקוח, יחייב חקיקה והכרעות על חלוקת הסמכויות במערכת הפיננסית.
אלא שגם אם הממשלה הבאה תאמץ את הרפורמות הללו, היא תידרש להתמודד עם מכשול משמעותי: היכולת להעביר בכנסת מאות עמודים של תיקוני חקיקה, לנוכח התנגדויות של בעלי אינטרסים ומאבקים בין הגופים הפיננסיים.
על רקע ריבוי הרפורמות והיקף החקיקה הנדרש, עולה הצורך בהקמת ועדה ייעודית בכנסת לרפורמות פיננסיות, שתתמקד בקידום השינויים המבניים בשוק ההון. ועדה כזאת תאפשר לרכז את הדיונים ואת הליכי החקיקה, במקום לפזרם בין ועדות הכנסת השונות, העמוסות ממילא. היא עשויה גם לספק את הקשב הפוליטי והפרלמנטרי הדרוש לקידום כמה מהלכים מורכבים במקביל, שחלקם מתעכבים כבר שנים, ולהפוך את הרפורמות המתוכננות לשינויים של ממש בשוק ההון.
לרפורמות הללו עשויה להיות גם סוכרייה עבור הממשלה הבאה: הגדלת הכנסות המדינה ממסים. אסדרה שתצמצם ניגודי עניינים, תגביר את התחרות בין הגופים הפיננסיים ותקל על הציבור להשקיע בשוק ההון עשויה להגדיל את מספר המשקיעים, את היקפי החיסכון ואת פעילות המסחר. התרחבות הפעילות עשויה להניב למדינה הכנסות נוספות ממס רווחי הון בעת מימוש השקעות רווחיות, וכן ממסים על רווחי הגופים הפיננסיים.
