היטלי פיתוח על שטחי קרקע ובניה ותיקים ומפותחים בעת מכר או היתר בניה – האמנם חוקי?!
כשהעירייה דופקת בדלת: הפרדוקס המשפטי של גביית היטלי פיתוח על נכסים ותיקים
היטלי פיתוח הם תשלומי חובה המוטלים על בעלי נכסים לצורך מימון תשתיות עירוניות מסוג כבישים ומדרכות (סלילת רחובות), תיעול ושטחים ציבוריים פתוחים (שצ"פ). ביסוד שיטת ההיטלים עומדים עקרונות ברורים, אך הפרקטיקה של הטלתם וגבייתם בשני העשורים האחרונים מעוררת קשיים ניכרים.
בבסיס היטלי הפיתוח עומד הרעיון הפשוט - בעלי נכסים משלמים עבור כלל התשתיות שמשרתות אותם ברשות המקומית בה מצוי הנכס. התשלום אינו עבור תשתית ספציפית, אלא עבור כלל התשתיות בעיר או באזור. מחיר ההיטל הינו תעריף אחיד וממוצע למטר רבוע של קרקע או בנוי. לעיתים כשמדובר בנכסים שלא למגורים, חיוב הבנוי יעשה לפי נפח ולא לפי מטר רבוע.
עיקרון מרכזי בשיטה הוא חד-פעמיות ההיטל. כלומר, היטל משולם פעם אחת בלבד עבור כל שטח קרקע ושטח בנוי. ברגע ששולם היטל בגין שטח מסוים, לא ניתן לגבות בגינו היטל נוסף, גם אם בוצעו עבודות פיתוח נוספות באזור. זאת במקביל לעקרון כיסוי העלויות - היטלי פיתוח נועדו לכסות את עלות הקמת התשתיות בלבד ולא מעבר לכך.
שיטת ההיטלים מבוססת על מודל דו-שלבי: עילת חיוב ראשונית מתגבשת בעת הקמה לראשונה של תשתית המשרתת את הנכס, ועילת חיוב משלימה מתגבשת בעת תוספת בנייה ורק על הבניה המשלימה. עקרונות אלה משתקפים בחוקי העזר העירוניים, שקובעים את החבות, מעגנים את חד-פעמיות ההיטל, ומגדירים את מועד התגבשות החיוב.
חוקי העזר קובעים גם "צמתי גבייה" - מועדים שבהם ניתן לגבות היטל שכבר התגבש, כמו בעת קבלת היתר בנייה או לפני העברת זכויות בנכס. אולם, לאחרונה קיימת נטייה בעייתית לראות בצמתים אלה הזדמנות ליצירת חיובים חדשים ולא רק אמצעי לגביית חוב שכבר קיים במערכת או חוב בגין עילה טרייה שמימוש הזכות בדרך של מכר או שינוי יעוד הקדים באופן מקרי את תהליך הפקת החיוב בגין אותה עילה.
אמנם חוקי העזר ההיטלים מזכירים אפשרות להוציא חיוב שטרם נדרש ולגבותו בעת מימוש בדרך של מכר, אך הכוונה היא לחיוב שכבר התגבש והרשות טרם הספיקה להוציא לגביו דרישת תשלום, ולא ליצירת חיוב חדש על בניה וקרקע באזורים המפותחים זמן רב, כזה שפוגש את המוכר בהפתעה דקה לפני שהוא מקבל אישור להעברת זכויות המרשות המקומית. כפי שיוסבר מיד, פרשנות המתירה לרשות להחליט מתי היא גובה את ההיטלים ללא קריטריונים אחידים, קבועים וברורים, היא מתכון לצרות, להפרת זכויות ולפגיעה בכלכלה. דחיית גביית היטלי פיתוח למועד מאוחר כמו מכירת נכס או תוספת בנייה יוצרת שורה של בעיות.
ראשית, היא פוגעת בעקרון האחידות - דחיית תשלום חובה כמוה לעיתים כביטולו בפועל, ומי שמשלם מאוחר נהנה מיתרון כלכלי משמעותי. כידוע, תשלום כיום ותשלום בעוד עשור הוא סכום שונה לאור עיקרון ההיוון בריבית. שנית, בהיעדר קריטריונים ברורים לדחיית גבייה, נפתח פתח לשרירותיות, העדפת מקורבים ואפליה בין נישומים.
דחיית הגבייה גם יוצרת נזק ראייתי משמעותי, שכן לאחר שנים רבות קשה מאוד לאמת ביצוע עבודות פיתוח ותשלומים היסטוריים, לרבות תשלומי חלף היטלים בדרך של ביצוע עצמי או תשלום לגורם מפתח (ולא לרשות המקומית). יתרה מכך, הדחייה עלולה להוביל לאובדן מוחלט של אפשרות הגבייה, למשל במקרים של העברת בעלות כפויה בהליכי פירוק וכינוס נכסים. על פי הפסיקה לא ניתן לגבות מהקונה את מה שלא נגבה מהמוכר.
עיקרון זה בעייתי במיוחד במקרים של תוספות בנייה קטנות או שינויים מינוריים. אין הגיון שמי שסוגר מרפסת או מבצע שיפוץ קל בביתו ייאלץ לשאת בתשלום היטל רטרואקטיבי על כל שטח הבית והקרקע שכבר קיימים עשרות שנים.
ברוב חוקי העזר אין גם עיגון לשוני לגישה שרואה בצמתי הגבייה מועד להתגבשות חבות חדשה, להבדיל מגביית חוב שכבר התגבש ונרשם בספרי העיריה. גם אם קיים עיגון כזה בחלק מהמקרים, לאור תפיסת החיוב החד-פעמי והדו-שלבי, לא נכון לפרש את חוק העזר כמאפשר יצירת חבות חדשה על נכסים ותיקים. מוזר לקבוע שחוב שנרשם בספרים התיישן והוא נגוע בשיהוי, כך לפי הפסיקה, ואילו "חוב" כביכול שאינו רשום כלל בספרים ושעילת הטלתו וגבייתו התיישנה או שהיא נגועה בשיהוי שאינו מאפשר לגבותו לו היה נרשם – דווקא הוא כן יגבה בעת מכר או היתר בניה להוספת ממ"ד.
חשוב להבחין בין היטלי פיתוח להיטל השבחה. בהיטל השבחה, מועד המימוש נקבע בחקיקה ראשית ועקרון דחיית החיוב למועד מימוש מתיישב עם התכלית של גביית מס כשהנישום מממש את ההשבחה ונהנה בפועל מעליית הערך. לעומת זאת, בהיטלי פיתוח הנישום נהנה מהתשתית באופן מידי עם התקנתה, ולכן אין הצדקה לדחות את החיוב, גביית ההיטלים בעת ביצוע העבודות או קבלת היתר בניה, מייצרת גם את תזרים המזומנים הנדרש כדי שלא לממן את הפיתוח בהלוואות שמקורות המימון שלהם לוט בערפל.
גביית היטלי פיתוח על בנייה קיימת באזורים מפותחים יוצרת גם עודפי גבייה משמעותיים. הרשות המקומית מקבלת למעשה מימון עבור תשתיות שמומנו זה מכבר, בין בהיטלים ובין בדרך אחרת, זאת בניגוד לקביעה מפורשת בחקיקה האוסרת על חוקי עזר לממן תשתיות מלפני חוק העזר. גבייה עודפת שכזו לא ניתן לממש לצורך פיתוח ויש להעביר אותה לטובת מטרות אחרות – דבר שאף הוא נאסר באופן עקרוני. חלופה אחרת היא להפחית את התעריפים באופן משמעותי.
גישה המפרשת את צמתי הגבייה כאמצעי לגביית חוב קיים בלבד מתיישבת בהרמוניה עם סעיף 145 לחוק התכנון והבניה וסעיף 324 לפקודת העיריות, אשר אוסרים בתורם לתת היתר בניה או אישור להעברת זכויות נוכח קיומו של חוב הרשום בספרי העיריה. בנוסף, אם דוחים את הגבייה למועד מימוש עבור חלק מהנישומים, צריך לעשות זאת באופן שוויוני לכולם - מה שעלול ליצור בעיות תזרימיות חמורות לרשויות המקומיות ולהקשות על הפיתוח.
הנוהג הבעייתי להוציא חיובים בהיטלי פיתוח בדיעבד, בעת תוספת בנייה (כשההיטל הוא אינו על הבניה החדשה) או מכירת נכס, יוצר חוסר ודאות משפטית וכלכלית. פרקטיקה זו מעשירה את קופת העירייה על חשבון בעלי נכסים, חושפת עורכי דין לסיכונים ולטענות מצד לקוחותיהם על שלא צפו מראש את ההיטל, וכאמור היא יוצרת פתח לשרירותיות והעדפת מקורבים. יושם לב שבעת קבלת דף מידע או עריכת בדיקות נאותות לפני עסקה, לא מתקבל גילוי נאות על חובות "נסתרים" של היטלי פיתוח שלא נרשמו עדיין במערכת, לרשות המקומית אין מסד נתונים על חובות מסוג זה והיא אינה חייבת לגלות את המידע, זאת בניגוד להיטל השבחה.
מצב זה פוגע בענף הבניה, שסובל כרונית מחוסר ודאות המייקר את מחירי הדיור ומשבש את מהלך העסקים הרגיל. הגיע הזמן לתיקון המצב ולחזרה לעקרונות הבסיסיים של שיטת היטלי הפיתוח, זה שהיה נהוג אך לפני כעשור – היטלי פיתוח ידרשו ויגבו בעת ביצוע עבודות הפיתוח הראשונות (עילת חיוב ראשונית), כאשר לאחר מכן יגבו רק בעת תוספת בניה ואך רק עבור שטח הבניה שנוסף (עילת חיוב משנית).
מאת עו"ד טל יצחק אזרואל ועו"ד עדי מוסקוביץ-שותפים ומייסדים של משרד מוסקוביץ, אזרואל- עורכי דין, משרד מוביל בתחום המיסוי העירוני.
d&b – לדעת להחליט
