אחרי שהדף את הביקורת על העברות תקציביות, משרד האוצר בוחן שינוי
הביקורת על העברות כספים לחרדים לפני אישור של ועדת הכספים שנחשפה בבג"ץ, מוטחת באוצר בעקבות כשל מבני בתהליך התקציב. לשני הבכירים החדשים – הממונה על התקציבים והחשבת הכללית – יש כעת הזדמנות לקדם רפורמות שישפיעו גם על היחסים עם הכנסת
הביקורת המשפטית והציבורית על העברת הכספים על ידי החשב הכללי לפני שאושרה בוועדת הכספים עשויה לשנות סדרי עולם בתוך משרד האוצר. הביקורת המשפטית פוגשת את משרד האוצר בדיוק כשנכנסו שני שחקנים חדשים לאגפים הנוגעים בנושא: מהרן פרוזנפר לאגף התקציבים ומיכל עבאדי בויאנג'ו לאגף החשב הכללי. יתרה מזו, באופן אירוני, הביקורת הציבורית שמקודמת על ידי לפיד תסייע דווקא לסמוטריץ' ולפרוזנפר לקדם את השינויים שהם תכננו לבצע באגף התקציבים.
ההעברות התגלו לאחר שמפלגת יש עתיד הגישה עתירה לבג"ץ נגד העברה תקציבית לרשתות החינוך החרדיות. במהלך הדיון בבית המשפט התברר כי חלק מהכספים שנידונו בהעברה התקציבית כבר שולמו בפועל לרשתות החינוך. וכך נחשפה הפרקטיקה המקובלת, שבה לפעמים החשב הכללי לא ממתין לאישור שינוי התקציב בוועדת הכספים, אלא מעביר כסף מתוך הנחה שהכסף יאושר בוועדת הכספים. הפרקטיקה הזו היתה נהוגה עד כה, אך ללא נוהל מסודר, ללא תשתית מספקת וללא תבחינים ברורים. וברור לכולם — גם למשרד האוצר עצמו — שהמצב לא יכול להימשך כפי שהוא, ויהיה צורך לשנות משהו.
מה צריך להשתנות? לשם כך יש לראות את התמונה הרחבה ולהבין איך הגענו למצב הזה. הכל מתחיל מכך שתקצוב המדינה המבוצע בתחילת השנה על ידי אגף התקציבים אינו מדויק. כתוצאה מכך יש צורך בשינויים תקציביים רבים, וככל שהם ברמת "תוכנית תקציבית", הם דורשים אישור של ועדת הכספים. השינויים לא תמיד מוגשים בזמן לוועדת הכספים, וועדת הכספים לא תמיד ממהרת לדון בהם. לכן יש מצבים שבהם יש "דחיפות גדולה" להוציא את הכסף מתוכנית תקציבית מסוימת, אך אין שם עדיין כסף. ואז אנשי החשב הכללי צריכים להחליט האם להמתין לוועדת הכספים ולא להעביר כסף למערכת הבריאות (למשל), או שמא להכניס תוכנית תקציבית לגירעון ולהניח שהכסף ייכנס בימים הקרובים.
שינויים רבים מדי במהלך שנת תקציב
כשמנתחים את התמונה הזו, מבינים שהדרך להביא לשינוי המצב עוברת באחת משלוש תחנות. התחנה הראשונה היא אגף התקציבים — לגרום לאגף התקציבים לדייק יותר את התקציב שהוא מגיש לממשלה ולכנסת. התחנה השנייה היא אגף החשב הכללי — יהיה צורך לייצר נוהל מסודר ל"החרגות": מתי ניתן להכניס תוכנית לגירעון ומה האישורים שדרושים לכך. והתחנה השלישית היא הכנסת — כלומר, או לנסות לשנות את החוק ולאפשר העברות תקציביות מסוימות ללא אישור ועדת הכספים, או לייצר נוהל לעבודה מול ועדת הכספים ולקוות שהיא תעמוד בו (הוועדה כמובן אינה מחויבת לממשלה).
התחנה הראשונה של "טיוב התקציב" היא לכאורה התחנה הטריוויאלית ביותר, אך היא גם הרגישה ביותר. באגף התקציבים שומעים כבר שנים את הביקורת שלפיה "התקציב שהם מביאים לממשלה ולכנסת" אינו התקציב העדכני ביותר שהם יכולים להעמיד. לפי הביקורת, אגף התקציבים יודע על כספים שיכולים לעבור במהלך השנה, והוא כבר התחייב ב"סיכום תקציבי" להעביר אותם למשרד, אך הוא לא שם את הכסף בבסיס בעיקר משיקולי שמירת כוח מול המשרד. כעת אגף התקציבים עשוי להידרש לצמצם את היקף ההעברות התקציביות במהלך השנה.
מבחינת הנתונים, נדמה שיש שינויים רבים מדי במהלך שנת תקציב שגרתית. כך, למשל, בשנת 2022, שהיא השנה הנורמלית האחרונה בתקציב המדינה, היו העברות תקציביות בהיקף של כ־49 מיליארד שקל, שהם כ־11.5% מתקציב המדינה לאותה שנה. יותר מ־100 תוכניות תקציביות (מתוך כ־500 תוכניות) חוו גידול של יותר מ־100% בתקציבן במהלך השנה, ובחצי מהתוכניות היו שינויים בהיקף גבוה מ־10% במהלך השנה. עם זאת, הדבר מחייב בדיקה מעמיקה ויסודית יותר.
למעשה, לפיד התפרץ לדלת פתוחה והוא עושה שירות טוב לסמוטריץ' שסבור זה זמן רב כי יש לשנות את מבנה אגף התקציבים ולצמצם את כוחו. סמוטריץ' אף התבטא כי זו אחת הסיבות לבחירת פרוזנפר לתפקיד. כעת יש לסמוטריץ' ולפרוזנפר תירוץ טוב במיוחד לבדוק מקרוב את האופן שבו אגף התקציבים קובע את "תקציב הבסיס" (לפני השינויים התקציביים) בתחילת השנה, והאם כל השינויים הם רק תוצאה של שינויי מדיניות ושינויים טכניים שאירעו במהלך השנה. גם החשבת הכללית החדשה־ישנה, עבאדי בויאנג'ו, היא מבקרת חריפה של התנהלות אגף התקציבים בהקשר זה, והתבטאה בחריפות נגד היקף השינויים התקציביים ונגד הסיכומים התקציביים. כעת יש לממונה החדש על התקציבים, פרוזנפר, הזדמנות פז גם לעסוק בסוגיה דחופה שנוגעת אליו ודורשת סדר, גם לרצות את סמוטריץ' שמינה אותו, וגם לטעון שהוא עושה זאת לא בגלל סמוטריץ', אלא דווקא בגלל בית המשפט ובגלל יו"ר האופוזיציה לפיד.
הפרדה בין שינוי טכני לשינוי מהותי בתקציב
לכלכליסט נודע כי בימים האחרונים החלו באוצר לדון דווקא ב"תחנה השלישית" — שינויי חקיקה שימנעו את הבעיה הזו. ההצעה של האוצר (שהופיעה ברוח דומה בכלכליסט בתחילת השבוע), היא לבצע הבחנה בין "שינויים תקציביים טכניים" לבין "שינויים תקציביים מהותיים". השינויים הראשונים לא ידרשו אישור מראש של ועדת הכספים, ויהיה די בהודעה לוועדה. את ההצעה הזו אפשר לשווק כ"ניצחון לכל הצדדים": אגף התקציבים יוכל להמשיך לבנות את התקציב כפי שהוא בונה אותו כיום; אגף החשב הכללי יוכל להעביר בקלות "כספים הכרחיים" שאי־אישורם בוועדה הוא "טכני"; וועדת הכספים תוכל להתמקד בדיונים על העברות תקציביות "מהותיות".
היוזמה הזו טובה במיוחד לאגף התקציבים, שכן אם הדבר יסתיים ביוזמה הזו, אגף התקציבים יינצל מהניסיון להתערב בהיקף השינויים התקציביים שהוא יוזם מדי שנה. עם זאת, בכירים באוצר מעלים כמה בעיות בתוכנית הזו. ראשית, לא ברור כלל מה יוגדר כשינוי תקציבי "טכני". אם ההגדרה תהיה רחבה ותכלול גם תשלומים "חשובים מאוד", אין סיכוי שהמחוקקים יוותרו על סמכותם, שכן ברור שהממשלה תנצל זאת לאישור של כל שינוי תקציבי. לכן באוצר אומרים שרק שינויים תקציביים שנועדו לצורך עמידה במחויבות חוקית יבוצעו ללא אישור ועדת הכספים (למשל, תשלומי שכר לעובדי מדינה, ולא לעובדי רשתות חינוך). אם זה יהיה המצב, הרי שהבעיה לא תיפתר: רוב הכספים שהחשכ"ל החריג, כולל ההחרגה הנוכחית של "שכר לעובדי רשתות", אינם כספים שהמדינה חייבת לשלם על פי חוק באופן ישיר. שנית, הבחנה בין סוגי העברות תקציביות עשויה לתמרץ את האוצר לתקצב בחסר תוכניות שחייבים לשלם עליהן על פי חוק, דבר שעלול לפגוע בתכנון תקציב המדינה בצורה מדויקת.
ובחזרה ל"תחנה השנייה", אגף החשב הכללי: דווקא בנקודה זו כמעט שאין ספק שיהיה שינוי. גם עובדי החשב הכללי, גם בית המשפט וגם אנשי הייעוץ המשפטי לא יסכימו לבצע "החרגות" תקציביות ללא נוהל מסודר שמסביר איך ומתי מאשרים זאת. הנוהל צפוי להיות מצמצם יותר ממה שנהג עד כה.
אך צריך לזכור: ככל שפרקטיקת ה"החרגות" תהיה מצומצמת יותר, כך ייווצר לחץ גבוה יותר על רכיבי המשוואה האחרים — כלומר, על אגף התקציבים לתכנן באופן מדויק יותר ולפנות מוקדם מספיק לכנסת, ועל ועדת הכספים לאשר מהר יותר חלק מהפניות ולבצע תעדוף פנימי בין כל הפניות התקציביות.
מבחינה מעשית, קשה כעת לחזות כיצד הדברים יתגלגלו במשרד האוצר, אך ניתן לומר כמעט בוודאות שהמצב הנוכחי ישתנה. בסבירות גבוהה ניתן לומר שנראה שינויים בכל הזירות שהוזכרו: תהליך בניית התקציב יתייעל, מערכת היחסים בין האוצר לבין ועדת הכספים תשתנה במידת מה, ונוהל ההחרגות יוגדר ויצומצם.
