ניתוח
כך הפכו ההעברות התקציביות לכלי שליטה של אגף תקציבים
דו"ח מבקר המדינה מציג תמונה מטרידה של דחיות, עומסים וחריגות תקציביות, שהובילו לכך שעשרות מיליארדי שקלים הועברו בין סעיפי התקציב בשלושת הימים האחרונים של 2024. הממצאים מעלים את השאלה האם "התקצוב בחסר" הוא כלי לניהול סיכונים או מנגנון שמעניק כוח יתר לאגף תקציבים
יותר מ־30 מיליארד שקל הועברו בוועדת הכספים בין סעיפי תקציב שונים במהלך דצמבר 2024. מתוכם, כ־25 מיליארד שקל הועברו בשלושת הימים האחרונים של השנה. אגף תקציבים במשרד האוצר, האחראי להניח את בקשות השינוי התקציבי על שולחן הוועדה, הגיש את הבקשות במהלך דצמבר. כ־80% מהן הונחו על שולחן הוועדה רק בעשרת הימים האחרונים של השנה. זהו, בתמצית, דו"ח מבקר המדינה על ההעברות התקציביות בסוף 2024, שפורסם בשבוע שחלף.
גם בלי להעמיק בפרטי הדו"ח, קשה שלא להתרשם כי מדובר בהתנהלות בעייתית. שינויים תקציביים בהיקף כה גדול לא אמורים להתבצע ברגע האחרון, תחת לחץ זמן, בחופזה ותוך מתיחת גבולות ההליך התקין והפיקוח הפרלמנטרי.
אלא שמקריאת התגובות של אגף תקציבים לדו"ח עולה כי גם הממצאים החריגים הללו אינם מובילים אותו לבחינה עצמית. במקום להציג נכונות לשינוי, האגף מספק שורה של הסברים שלעתים אף סותרים זה את זה. בעמוד 31 לדו"ח נטען כי בשנת 2024 היה מחסור בכוח אדם בשל שירות מילואים; בעמוד 17 נכתב כי מספר הפניות אינו חריג ביחס לשנים קודמות; בעמוד 6 מוסבר כי היקף ההעברות בדצמבר נובע ממבנה הרזרבות התקציביות; ובעמוד 29 כבר מופנית האחריות לעבר שר האוצר, בטענה שהיו מקרים שבהם הורה לעכב הגשת פניות מוכנות לאישור ועדת הכספים.
כאוס ארגוני
הנתונים היבשים על ריבוי הפניות התקציביות בסוף השנה לא מספרים את הסיפור המלא והעיקרי. אמנם כל בר דעת מבין שתקצוב ברגע האחרון הוא מתכון לכאוס ארגוני, לכאבי ראש של החשבים במשרדים, ולכלי שליטה של אגף תקציבים. אבל כדאי להאיר זרקור על כמה ממצאים של המבקר.
המבקר מצא כי מאחר שהפניות התקציביות לא עוברות, חשבי המשרדים נאלצים לאשר למשרדים להכניס תוכניות תקציביות למינוס. במילים אחרות: אגף החשב הכללי מאשר למשרד להשתמש בכסף שעדיין לא הועבר לו. כך למשל, בתוכנית "עידוד תעסוקת אוכלוסייה" הופיע בחוק התקציב סכום של כ־22 אלף שקל בלבד, בעוד שבפועל בוצעו תשלומים בהיקף של יותר מ־33 מיליון שקל — פי 1,500 מהסכום המאושר.
הסוגייה עלתה לכותרות בעקבות עתירת מפלגת יש עתיד נגד העברה תקציבית של כמיליארד שקל למוסדות החינוך החרדיים. במהלך הדיונים התברר כי המשרד כבר התנהל כאילו ההעברה אושרה, והתקנה הרלוונטית הייתה למעשה בגירעון. באוצר טענו אז שמדובר בפרקטיקה מקובלת, ואכן המבקר מציג דוגמאות נוספות המלמדות כי מדובר בתופעה רחבה: תקנת "יסודי וחטיבת ביניים" הייתה בחריגה של 2.7 מיליארד שקל, ותקנת הסיוע בשכר דירה בחריגה של כ־240 מיליון שקל.
למרבה הצער, המבקר הסתפק בדוגמאות ולא ביצע בדיקה רוחבית של כלל תקציב המדינה. בדיקה כזו הייתה עשויה לחשוף את ממדי התופעה ואת מקורותיה, ולצמצם את מרחב התמרון של ההסברים והאשמות ההדדיות בין אגפי האוצר. כך או כך, ממצאי הדו"ח צפויים לעמוד לנגד עיני שופטי בג"ץ, שכבר רמזו בעבר כי הפרקטיקה של "הכנסת תקנות למינוס" אינה עולה בקנה אחד עם החוק.
גם בסוגיית החריגות התקציביות מציג אגף התקציבים עמדה כפולה. מחד גיסא נטען כי ברוב המקרים מדובר בחריגות טכניות או כאלה הנובעות מחובות חוקיות. מאידך גיסא, האגף מפנה אצבע מאשימה כלפי אגף החשב הכללי, שאישר בפועל את הביצוע. בתגובתו למבקר הדגיש אגף התקציבים כי הוא אחראי על תקצוב ולא על ביצוע, והבהיר שלדעתו חוק התקציב מהווה מגבלה מחייבת בכל רגע נתון במהלך השנה.
מנגד, באגף החשב הכללי טוענים כי החשבים נאלצים לאזן בין חובות חוקיות סותרות שנוצרו בשל התנהלות תקציבית מאוחרת או חסרה, בעיקר מצד אגף התקציבים. מאחורי הניסוח המאופק מסתתרת מחלוקת עמוקה: אנשי החשכ"ל סבורים כי הם משלמים את מחיר הכשלים בתכנון התקציבי, ונאלצים להתמודד עם השלכות משפטיות של החלטות לא שלהם.
עד כאן העובדות שמציג המבקר. הן מטרידות, אך לא מספקות תשובה לשאלה המרכזית: מדוע נוצרת מלכתחילה התופעה של תקצוב חסר? האם מדובר בניהול סיכונים מקצועי, ברשלנות, או בכלי שנועד לשמר כוח ושליטה בידי אגף התקציבים? לחלופין, האם הבעיה נעוצה דווקא בריבוי האישורים הנדרשים מוועדת הכספים? המבקר נמנע מלהכריע בשאלה, אך בין השורות מזהים כיוון.
ההסבר הרשמי של אגף התקציבים הוא שיש לנהל סיכונים. לפי גישה זו, אין הצדקה להעמיד בתחילת השנה את מלוא התקציב לרשות כל תוכנית, משום שבפועל חלק מהתוכניות אינן ממומשות במלואן. באגף טוענים גם כי תקצוב מלא של כלל התוכניות היה מחייב הגדלת מסגרת התקציב, הרחבת הגירעון, העלאת מסים והגדלת עלויות החוב.
בחלק מהמקרים קיימים גם נימוקים נוספים: צורך בהשלמת חוות דעת משפטיות, כספים קואליציוניים התלויים בתנאים מסוימים, או רצון לוודא שמשרד ממשלתי עומד באבני דרך מוגדרות לפני שיוקצו לו מלוא המשאבים.
אלא שההסבר הזה אינו מספק. המבקר עצמו מצביע על תקציבים "קשיחים" שניתן היה לצפות מראש את ביצועם. כך למשל, תקציבי חינוך בהיקף של 2.7 מיליארד שקל לא הוקצו מראש למרות שהיה ברור כי יידרשו.
גם מיליארד השקלים לחינוך החרדי, שנמצאים במוקד ההליך המשפטי הנוכחי, נועדו לתשלומי שכר — הוצאה צפויה וידועה. דוגמה נוספת היא תקציבי האבטחה במשרד ראש הממשלה, שגם הם לא תוקצבו במלואם מראש אף שמדובר בהוצאה כמעט ודאית.
יתרה מכך, הדו"ח כולל שורה של מקרים שבהם העיכוב בהעברות התקציביות דווקא פגע ביכולת המשרדים לבצע תוכניות שאושרו. במקרים כאלה, התקצוב החסר אינו מגביר יעילות אלא מעכב ביצוע.
רמז נוסף מופיע בפרשת תקציב משרד המורשת. המשרד חתם במרץ 2023 על סיכום תקציבי שהבטיח תוספת של עשרות מיליוני שקלים לשנת 2024. לפי הדו"ח, הסיכום לא כלל תנאים מיוחדים או לוחות זמנים. במילים אחרות, מדובר בתקציב שהאוצר כבר החליט להעמיד לרשות המשרד, אך הוא לא הופיע מראש במסגרת התקציב שאושר בכנסת. כאשר מחברים את הממצאים הללו לסוגיית "הסיכומים התקציביים" — כלומר, הסכמות פנימיות שאינן שקופות לחשב הכללי, לחברי הכנסת או לציבור — מתקבלת תמונה רחבה יותר.
איפה השקיפות?
אגף תקציבים ידוע כאגף חזק ויצירתי, וזה לא מפתיע שהוא משתמש בפרקטיקה של "תקצוב חסר" כדי לשמר כוח אל מול המשרדים במהלך השנה. יודגש, שהמטרות של אנשי אגף תקציבים עשויות להיות חיוביות, אבל בסופו של יום התקציב שמוגש לכנסת חייב להיות העדכני ביותר, ואי אפשר שלא להכניס תקציבים שבוודאות ייצאו במהלך השנה.
כך או כך, נראה שהמציאות המשפטית והניהולית כבר משתנה. בית המשפט הוציא צו ביניים המטיל ספק בחוקיות הפרקטיקה של תקנות במינוס. אגף החשב הכללי המנוהל בידי מיכל עבאדי בויאנג'ו הוותיקה לא יסכים לחשוף את עובדיו לעבירות על החוק ויפסיק להסתכן בחריגות תקציביות על סמך סיכום בין אגף תקציבים לבין משרד ממשלתי כלשהו. במצב כזה, ייתכן שהפתרון אינו רק שינוי טכני של נהלים, אלא הרחבת השקיפות.
אם אגף התקציבים סבור שתקצוב חסר הוא כלי מקצועי חיוני, עליו להציג באופן גלוי היכן הוא מופעל, מה הנימוקים להפעלתו, מה היקף הסיכון שהוא נועד לנהל, ומהם הסעיפים שבהם צפויים שינויים במהלך השנה. שקיפות כזו תאפשר לכנסת למלא את תפקידה הפיקוחי בצורה טובה יותר, תחזק את האמון בין הגורמים המעורבים, ותסייע להפוך את השינויים התקציביים מתהליך חפוז של סוף שנה להליך סדור, צפוי ותקין.
ספק אם באוצר מתכוונים ללמוד את ממצאי הדו"ח, שכן בתגובה לדברים בכתבה נאמר, כי דו"ח המבקר "רווי נתונים לא רלוונטיים ומטעים, באי דיוקים ובביקורת חסר". באוצר התמקדו בכך שה"כנסת אשמה" בעיכוב הפניות, וכתבו כי "בפרט, הדו"ח נמנע מלהזכיר את העובדה שפניות רבות שהו על שולחן הוועדה ולא נידונו במשך זמן רב מה שיצר עומס ניכר בסוף השנה בוועדה... פניות רבות המתינו על שולחן הוועדה למעלה מ־90 עד לאישורן". בנוגע לשאלה החשובה מכל, האם באגף תקציבים מתכננים לבצע שינוי, השיבו "האגף בוחן באופן עקבי את אופן התקצוב ומייעל אותו היכן שנדרש. לעניין חריגות הביצוע, בהתאם לעמדה שהציגה הממשלה בפני בג"ץ, מדובר במקרים ספורדיים בלבד".
