כסף על הרצפה
לא מספר המפלגות, אלא זהותן: מה באמת מנפח את הכספים הקואליציוניים?
בדיקת ההתחייבויות הקואליציוניות בעשור האחרון חושפת פערים עצומים בין הממשלות: ממשלת נתניהו הנוכחית התחייבה ל־5.24 מיליארד שקל בשנה, כמעט פי חמישה מממשלת בנט־לפיד, אף שזו הורכבה משמונה מפלגות. גם המלחמה לא עצרה את הזרמת הכספים לשותפים המרכזיים, וכעת הממשלה פועלת להוציא חלק מהסכומים מהסיווג של כספים קואליציוניים
ממשלת נתניהו התחייבה בשנים 2023–2025 לכספים קואליציוניים בהיקף ממוצע של 5.24 מיליארד שקל בשנה, המהווים 0.94% מהתקציב המקורי. זה פי 4.9 בשקלים, ופי ארבעה כמעט כשיעור מהתקציב. רק נזכיר: ממשלת השינוי ישבה על שמונה מפלגות, והתחייבה ל־0.22% מהתקציב בלבד.
הפער הזה הפוך ממה שהיה צפוי לפי הספרות על כלכלה פוליטית, שכן קואליציה מפוצלת היא מתכון להוצאה גדולה יותר: כל שותף דורש את חלקו ומשלם רק את חלקם של בוחריו בעלות. אבל בישראל המספר לא הכריע. מה שהכריעה בפועל היה הזהות של השותפים שבלעדיהם הממשלה נופלת, והמחיר עולה ככל שהשותף חיוני יותר וחלופותיו מעטות יותר.
הנתונים מבוססים על בדיקה של היקף הכספים הקואליציוניים שהממשלות התחייבו להקצות בכל שנה. בשנים 2015–2025 נבדקו החלטות הממשלה שאישרו את התקציבים שנקבעו בהסכמים הקואליציוניים, כולל שינויים שנעשו בהן בהמשך. בשנים 2009–2014 נלקחו הסכומים מההסכמים הקואליציוניים עצמם. הנתונים משקפים את הסכומים שהממשלות התחייבו להקצות, ולא את הסכומים שהועברו בפועל.
שלוש ממשלות, שלוש מדרגות
שלוש הממשלות שנתניהו הקים עם המפלגות החרדיות והימין טיפסו במדרגות: 0.32% מהתקציב ב־2009–2011, 0.58% ב־2015–2019 ו־0.94% ב־2023–2025. כשישב עם שותפים מהמרכז, התמונה התהפכה. בממשלה עם יש עתיד, ב־2013–2014, ההתחייבויות עמדו על 0.07%%–0.11% מהתקציב, וכולן ליעדים אוניברסליים. ממשלת הרוטציה עם כחול לבן, שלא העבירה תקציב ומשלה בשנת הקורונה על תקציב המשך, התחייבה ל־0.18%, אבל יותר ממחצית מהסכום יועד למוסדות ולתוכניות חרדיים.
ההשוואה לשנים שלפני 2015 היא של סדר גודל בלבד, כי עד אז הסכומים נכתבו בהסכמים - ולא בהחלטות ממשלה. רק ב-2015 חייב היועץ המשפטי לממשלה להפוך את ההסמכים להחלטות שניתן לעקוב אחריהם. אבל סדר הגודל ברור: אותו ראש ממשלה, אותו משרד אוצר, ופער של פי שמונה עד פי 13, לפי השותפים שישבו לצידו.
ההבדל בין הממשלה ה־37 לממשלה ה־34 אינו רק בגודל המעטפה הקואליציונית. חלקם של היעדים החרדיים במעטפה של הממשלה ה־37 עמד על כשליש, כמו בממשלה ה־34. אבל המעטפה עצמה גדלה, ולכן אותו שליש הפך ל־1.76 מיליארד שקל בשנה, פי 2.3 מהסכום השנתי בממשלה ה־34. הסעיף הגדול ביותר הוא התמיכה במוסדות תורניים, ישיבות וכוללים: 3.6 מיליארד שקל ב־2023–2025, כרבע (23%) מהמעטפה כולה.
גם צורת התשלום השתנתה: 77% מהכסף ליעדים חרדיים עבר כתמיכות שבשיקול דעת, לעומת 60% בממשלה ה־34. כלומר, מכל 100 שקל קואליציוניים שהגיעו ליעדים חרדיים בממשלה ה־37, 77 שקל עברו כ"תמיכות": העברות לעמותות ולמוסדות לפי מבחנים שהמשרד הממשלתי קובע בעצמו ויכול לשנות. בממשלה ה־34 עברו כך 60 שקל מכל 100. שאר הכסף מגיע בתקצוב קבוע, כמו תקצוב לפי מספר תלמידים ברשתות החינוך החרדיות, שבו הסכום נגזר מנוסחה ולא מהחלטה של המשרד.
ממשלת בנט-לפיד לא ויתרה על הכלי. ימינה עיגנה בהסכם עם יש עתיד מימון לתשעה תחומים, ובהם התיישבות ושירותי דת, בדיוק כמו ההחלטה הקואליציונית של הממשלה הקודמת. ההבדל היה בשותפים: בלי המפלגות החרדיות, חלקם של היעדים החרדיים ירד ל־6%, לעומת 56% בממשלה ה־35, ממשלת הרוטציה שקדמה לה, ו־36% בממשלה ה־34.
המלחמה קריטית - הקואליציה יותר
7 באוקטובר אילץ את הממשלה לפתוח מחדש מעטפה שכבר נסגרה, והקיצוצים חשפו את סדר העדיפויות. החלטה 1096 מנובמבר 2023 קיצצה את תקרת 2023 ב־14.8%, מ־5.82 ל־4.96 מיליארד שקל. חמש התחייבויות נותרו שלמות, ובהן המוסדות התורניים (חרדים), תוכנית השיטור (בן גביר) ותוכנית כרטיסי המזון (ש"ס). כל שאר ההתחייבויות קוצצו ב־31% עד 100%. באותו זמן, בתוך חודש, חלקן של יהודה ושומרון בגוש ההקצאות הפרטניות זינק מ־56% ל־75%. כבר ב־2023 קיבלה תוכנית ההתיישבות שכבה קואליציונית של פי 3.6 מתקציבה המקורי.
בפברואר 2024 קיצצה החלטה 1385 את שאר רכיבי המעטפה ב־2%, והעבירה את כל הסכום שנחסך, 65 מיליון שקל, למוסדות התורניים. בסוף 2024 כבר עמדה התקרה על 6.09 מיליארד שקל, 22.8% מעל זו של 2023. הקיצוץ שנקבע ב־2025, אחרי המבצע מול איראן ביוני, בוטל בתוך ארבעה חודשים. ההפחתה האפקטיבית היחידה בסעיף הגדול ביותר לא הגיעה מהממשלה אלא מבג"ץ: אחרי הצו ופסק הדין שאסרו לתמוך בתלמידים ללא פטור תקף משירות, 338 מיליון שקל מתקציב התוכנית ב־2024 לא בוצעו.
הכסף שיוצא מהספרים
אפשר לקרוא את תקציב המדינה, אבל אי אפשר לקרוא בו את הרכיב הקואליציוני התחייבות אחר התחייבות. מאז 2020 אין בספר התקציב שורה שמזהה יעד קואליציוני. היעדים קיימים רק בנספחים להחלטות הממשלה, שתוקנו בשרשראות של 9, 12 ו־24 החלטות בשנים 2023, 2024 ו־2025. אף פרסום ממשלתי לא מאגד את הנספחים כפי שתוקנו.
ב־2025 הממשלה הלכה צעד נוסף. החלטה 2824 הורתה לצמצם למינימום את הסיווג "כספים קואליציוניים". בעקבותיה, החלטה 3560 מדצמבר 2025, "בעקבות בחינת משך שנות הקצאתם של כספים קואליציוניים", ייעדה ל־2026 כ־302 מיליון שקל לסעיפים שעד אז היו קואליציוניים. ההחלטה לא מפרטת כמה שנים צריך סעיף להיות ממומן כדי לצאת מהסיווג, והיא מזמינה משרדים נוספים לבקש את אותו טיפול.
על אף שבשיאה המעטפה הקואליציונית היא כאחוז אחד מהתקציב והיא לא מסבירה לבדה את ההידרדרות הפיסקלית, אחוז אחד מתקציב קשיח אינו אחוז שולי. רוב תקציב המדינה נקבע מראש, ולכן הוא קשיח לחלוטין: שכר, קצבאות, ריבית, החזרי חוב והתחייבויות משנים קודמות חייבים להיכנס באופן אוטומטי ולכן מרווח הגמישות נמוך. ההחלטות "האמיתיות" של הממשלה – אלו שמקשפות את סדר העדיפויות האמיתי - מתקבלות בתוספת, ושם המשקל של הכספים הקואליציוניים כבר אינו אחוז אחד.
לפי מחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה בראשות נגידת בנק ישראל לשעבר, ד''ר קרנית פלוג, בתקציב 2023–2024 הכספים הקואליציונים היוו מעל מחצית (53%) מהגידול הריאלי בתקציב, לעומת 19% ב־2015–2016. המעטפה היא המקום שבו אפשר לראות, שורה אחר שורה, למי הממשלה משלמת כדי לשרוד, ועל מה היא מגינה כשאין כסף בקופה.
השאלה שהבחירות יכריעו בה אינה כמה מפלגות יישבו בממשלה הבאה, אלא אלו. בעשור האחרון זה היה ההבדל בין רבע אחוז מהתקציב לאחוז שלם. ממשלה שתוקם שוב על בסיס אותם שותפים לא תתחיל את המשא ומתן מנקודת הפתיחה של 2015, אלא מזו של 2025, כשחלק מהכסף כבר יושב בבסיס.
