פיצול תפקיד היועמ"שית: היועץ המשפטי של ועדת החוקה מזהיר מפגיעה בשלטון החוק
ד"ר גור בליי מתריע כי הצעת החוק לפיצול תפקיד היועמ"ש עלול לערער את מנגנוני הבקרה על הממשלה; זאת תוך פגיעה בזכויות הפרט ובאכיפת החוק, והחלשת עצמאות גורמי התביעה; לטענתו קידום חקיקה מהיר ללא עבודת מטה מספקת עלול אף להוביל לפסילתה בבג"ץ
היועץ המשפטי של ועדת החוקה, ד"ר גור בליי, מזהיר כי "השינוי המהותי המוצע באופי תפקיד היועמ"ש בהצעת החוק לפיצול התפקיד יפגע משמעותית באפשרות שלו להוות גורם שמקיים ביקורת משפטית פנים מוסדית על גורמי הרשות המבצעת". בהתייחסו לנוסח החוק שאותו מקדמת הקואליציה להצבעה בקריאה שנייה ושלישית ב־3 השבועות הקרובים לפני התפזרות הכנסת, אמר כי "השינוי צפוי להוביל לפגיעה משמעותית במערך האיזונים והבלמים המשטרי; לפגיעה מוגברת בזכויות הפרטים במדינה; ולפגיעה בעיקרון ששלטון החוק חל גם על הממשלה עצמה ולא רק על האזרחים". לדבריו, "השילוב בין היעדר עבודת מטה מסודרת על ידי גורמי המקצוע שמכירים את התחומים הרלוונטיים, לשעות רבות של דיונים ברצף, לא יצר תהליך טוב, אלא רחוק מאוד מזה, ואני משוכנע שיש הרבה באגים, מלבד חוסר הקוהרנטיות שאנו מתריעים עליו".
דבריו אלו יכולים להוות סיבה לפסילת החוק בידי בג"ץ בשל ההליך שבו קודמה החקיקה. בליי הבהיר כי לגבי פיצול תפקיד היועמ"ש, "הצענו, ועודנו מציעים, כי גם אם הולכים על הפיצול, במסגרת חלוקת הסמכויות ייעשה ניסיון לרכז דברים בצורה יותר יעילה, כך שלא יהיו פיצולי פיצולים שלא מתחייבים מעצם הפיצול הגדול ושיקשו עוד יותר על שגרת העבודה הממשלתית. לצערי, במקרים רבים לא התקבלה הצעתנו, למשל לרכז ייעוץ משפטי למשטרה ביחד עם התביעה הכללית; לרכז אכיפה מנהלית ועוד. אנחנו עדיין מציעים לעשות כן. בכל מקרה, אפשר לעשות פיצול בצורות שונות, כולל בצורה שמשמרת את העצמאות של בעלי התפקידים החדשים. הבחירה פה הייתה לעשות משהו שונה".
באשר להפיכת היועמ"ש לעורך הדין "הפרטי" של הממשלה אמר כי "השילוב של ההסדרים הופך את היועמ"ש לסוג של 'משרת אמון', מעין עורך דין 'פרטי' של הממשלה. זאת תוך ביטול התפיסה הקיימת הרואה את היועץ כגורם עצמאי ובלתי תלוי. נכון שאין קדושה בבנייה של תפקיד היועץ בצורה מסוימת, ויש מדינות שבהן היועץ הוא גורם פוליטי, אבל בישראל השיטה התפתחה בעשרות השנים האחרונות אחרת, ומזה נגזרו איזונים רבים בשיטה. המחשבה שניתן בהינף יד לשנות את המבנה בלי למצוא גורמים מאזנים חדשים או התאמות חדשות, זה הקושי הגדול.
"זה כמו שולחן שרוצים לתקן ושבמקום לקצר את ארבע הרגליים שלו פשוט מורידים רגל אחת. השולחן נופל. השינוי המהותי המוצע באופי תפקיד היועמ"ש יפגע משמעותית באפשרות שלו להוות גורם שמקיים ביקורת משפטית פנים מוסדית על גורמי הרשות המבצעת. הכנסת, כפי שראינו בוועדה, העניקה לו עשרות אם לא מאות סמכויות של פיקוח, בקרה ואיזון בצמתים מגוונים של עבודת הממשלה. השינוי הזה צפוי להוביל לפגיעה משמעותית במערך האיזונים והבלמים המשטרי שהתפתח בישראל; לפגיעה מוגברת בזכויות הפרטים במדינה; ולפגיעה בעיקרון ששלטון החוק חל גם על הממשלה עצמה ולא רק על האזרחים".
בעניין ההגנה על האינטרס הציבורי, סמכויות סטטוטוריות כיוחפם של היועמ"ש שיועברו ליועמ"ש שהוא משרת אמון של הממשלה, הסביר כי "הפקדת האחריות על הגנת האינטרס הציבורי בידי המשנה הבכיר ליועץ, הכפוף לו, אינה תואמת את תפיסת התפקיד שלו כמגן, גם אם היא עדיפה על להותיר את הסמכות בידי היועץ. האפשרות הנתונה ליועמ"ש להנחות בכתב את המשנה הבכיר כיצד לפעול, וכפיפותו הארגונית ליועץ, תקשה עליו לשמש כגורם עצמאי מהממשלה לשם הגנה על האינטרס הציבורי, ולהוביל לפגיעה קשה באיזונים העדינים שקבע המחוקק בדברי החקיקה השונים. לדבריו, על הוועדה לחזור ולבחון האם נוכח השינוי המהותי באופי תפקידו של היועץ אין מקום להקנות את הסמכויות הקשורות בהיותו מגן האינטרס הציבורי לגורם הנהנה מעצמאות רבה יותר מהממשלה, דוגמת התובע הכללי".
הוא מתח ביקורת על השינויים המוצעים בתחום הייצוג של הממשלה בערכאות שיפוטיות המצוי כיום בידי היועמ"שית. "השילוב בין השינויים המוצעים מוביל לכך שבפועל הממשלה, באמצעות השר או ועדת שרים, תוכל להתעלם לחלוטין מהעמדה המשפטית של היועץ, לא בדרך של אובר רולינג בהחלטת הממשלה המתפרסמת לציבור ולכנסת, אלא באמצעות עקיפתו בשלב הייצוג. משעה שהממשלה והשרים יודעים כי בשלב הייצוג הם יוכלו להציג כל עמדה שירצו בבית משפט, יש חשש כבד שהממשלה והשרים יתעלמו מחוות דעת היועץ כבר בשלב הייעוץ".
בעניין עצמאות התובע הכללי הסביר כי "הקושי העיקרי הוא באפשרות של השר לבקש דוחות על מקרה מסוים, גם כשמדובר בחקירות תלויות ועומדות, מה שעשוי להקנות בידי השר והממשלה כלים לנסות ולהשפיע על תהליך קבלת ההחלטות של התובע הכללי בנושאים רגישים. גבולות הגזרה שנקבעו בדיונים מותירים חלק גדול מ'עולם המשפט הפלילי' תחת אחריותו של היועמ"ש. המשטרה לא תונחה בפעולות החקירה על ידי התובע הכללי אלא על ידי היועץ, כך ששני גופים שאמורים לפעול באופן מתואם יונחו בידי גורמים שונים.
"יש גם אי בהירות באשר לגורם המנחה מקצועית את התביעה המשטרתית, שתונחה לכאורה בידי היועץ ולא בידי התובע הכללי, כמי שמנהלת מעל ל־90% מהתיקים הפליליים במדינה. הדבר עלול לעורר קשיים יישומיים, חוסר אחידות וחוסר שוויון באכיפת החוק, בשל אימוץ מדיניות תביעה שונה. בנוסף, ניתנו סמכויות רבות ליועץ, הנותנות לו מעמד בהליכים הפליליים, באופן העשוי לחתור תחת הרעיון של עצמאות התובע הכללי".
לדבריו, קביעת סדר מיוחד לחקירות והעמדה לדין של בכירים אינה מסתפקת בקביעת הסמכות בידי הגורם הבכיר במערכת אכיפת החוק, התובע הכללי. היא מבקשת להוסיף שני גורמים חיצוניים לרשות המבצעת, בשלב ראשון בית משפט מחוזי ובשלב שני ועדת השלושה, שאישורם יידרש כדי להתקדם בחקירה ובהעמדה לדין של האישים הבכירים האמורים. זאת במצב שבו, לפחות כשמדובר בנבחרי הציבור, חברי כנסת ושרים, לאחר אישור התובע הכללי, בית המשפט המחוזי וועדת השלושה, הם גם רשאים לבקש חסינות דיונית מהכנסת לפני העמדתם לדין. הרף הגבוה לפתיחה בחקירה והעמדה לדין של דמויות בכירות אלה עלול ליצור "אפקט מצנן" משמעותי על פעולות אכיפה כנגדם, שאינו קיים ביחס ל"אדם רגיל", ומוצע לשקול מחדש את הצורך בו.
בליי הסביר עוד כי לגבי תחילה ותחולה של החוק, יו"ר הוועדה שמחה רוטמן הודיע כי כוונתו לקבוע את יום 1.1.2027 כמועד לתחילת החוק.
בליי מציע כי הוועדה תדון בהשלכות של הצעת החוק על מי שממלאים כיום את תפקידי היועמ"ש ופרקליט המדינה, ובמתן זמן מספק להיערכות אופרטיבית של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות, המשטרה ושאר היועצים המשפטיים ברשות המבצעת לכניסת החוק לתוקף, דבר שטרם נעשה כאן. בליי גם התייחס להליך הדיונים בוועדה ואמר כי "המעבר על מאות חוקים שנעשה בוועדה היה צריך לעבור עבודת מטה משמעותית בממשלה של כל הרפרנטים הנוגעים בדבר ולא רק דיון קצר בוועדה. כייעוץ משפטי לוועדה עשינו ככל שביכולתנו, אבל השילוב בין היעדר עבודת מטה מסודרת על ידי גורמי המקצוע שמכירים את התחומים הרלוונטיים, לשעות רבות של דיונים ברצף, לא יצר תהליך טוב, אלא רחוק מאוד מזה, ואני משוכנע שיש הרבה באגים ופספוסים, מלבד חוסר הקוהרנטיות שאנו מתריעים עליו בדיונים".
בוועדה פרץ עימות בין יו"ר הוועדה ח"כ שמחה רוטמן למשנה ליועמ"שית עו"ד ד"ר גיל לימון בשאלת היועמ"ש כשומר סף.
עו"ד ד"ר גיל לימון, המשנה ליועמ"שית, אמר כי "החוק הוא לא חוק פיצול אלא שינוי מהותי של תפקידו. זו הסיבה שיש את תפקיד המשנה ששומר על האינטרס הציבורי, כדי שבשונה מהמצב היום היועמ"ש בשגרה שלו לא יהיה שומר סף".
יו"ר הוועדה ח"כ שמחה רוטמן קטע את דבריו: "יש גבול לחוצפה. הוא מתחצף אליי כי הוא טען את הטענה לפחות 30 פעם, כביכול בשמי ובשם החקיקה שמונחת על השולחן, וכל פעם העמדתי אותו על טעותו והוא שב וחוזר. לא תכניס מילים לפי. מותר לך לומר איזו מילה שאתה רוצה, אך כשאתה מנסה לשקף את מהלך הדיונים כשאתה יודע בידיעה ברורה שתפקיד המגן נוצר כפי שנוצר, ולא כשומר סף, כשכל פעם כשנאמרה המילה שומר סף התנגדנו לכך בצורה ברורה, אתה ממשיך לשקר לוועדה, לפרוטוקול. הבנו שאתם לא מבינים את ההבדל בין 'לקבוע' ל'לפרש דין', אבל לא תאמר מה הוועדה קבעה כשהוועדה קבעה אחרת".
ח"כ יואב סגלוביץ' התפרץ לדבריו ואמר "אנחנו לא התנגדנו. זו חוצפה אדירה לא לקבל את זה". לאחר ששב ואמר כי הוא שומר סף תוך דבריו של היו"ר רוטמן, הוצא מהדיון.
המשנה ד"ר לימון: "יש הסכמה שתפקיד המשנה הוא שומר האינטרס הציבורי, זה אומר שזה לא חלק מתפקיד היועמ"ש. המתווה שמוצע נותן סמכויות לאותו משנה בחוק. הייעוץ המשפטי הוא לא חוברת הפעלה. ייעוץ משפטי נעשה במציאות בשוטף, מדי יום ביומו. לפי המוצע, כשיש פיטורין של שומר סף, מי שאמור לטפל בכך כיועמ"ש הוא מי שתפקידו אינו מוגדר כשומר האינטרס הציבורי? מי שעומד בראש המערכת, השאלה אם הוא דואג לאינטרס הציבורי, משפיעה על כל מי שעובד במערכת ביחס לשאלה אם יוכל למלא תפקידו בלי שיפטרו אותו. מה קורה ביום שרוצים לפטר את התובע הכללי? מי שמטפל בזה הוא היועמ"ש. לפי המנגנון המוצע שמירת האינטרס הציבורי אינה בידי היועמ"ש. מה עושים בשאלות של הפגנות, דיני בחירות, איפוק וריסון? היום, בפונקציה שמטפלת בכל אלו, יש שילוב של שמירה על אינטרס ציבורי עם ייעוץ משפטי, והיום לא יהיה אף גורם הכי בכיר במערכת שהאינטרס הציבורי לנגד עיניו. זה קריטי בבחירות, במצבי חירום, בשמירה על זכויות אדם, ובשאלות של אכיפת חוק. סוגית הגיוס, שנמצאת עכשיו בדיונים".
היו"ר רוטמן: "זו דוגמה מצוינת איך היועמ"ש עושה שימוש בסמכויותיו בניגוד לאינטרס הציבורי. עוד לא מצאתי מישהו אחד שרוצה לגייס חרדים, שמתוסכל מכך שבני משפחתו המיידית עשו אלף ימי מילואים ואיבד חבריו, וחושב בתום לב שהמהלכים ההזויים שמובילים גיל לימון וגלי בהרב מיארה תורמים לגיוס חרדים. אין אדם אחד מהצבא שאומר שזה עוזר, אין אחד שחושב שזה תורם לגיוס או לאינטרס הציבורי, דוגמה מצוינת שמראה כמה אתם לא יודעים לשמור על האינטרס הציבורי".
המשנה ד"ר לימון: "זו דוגמה מצוינת בשני מובנים. יש לקרוא את פסיקת בימ"ש על השילוב בין האכיפה הפלילית לאכיפה המנהלית אזרחית, וזה החיבור בין עולם הייעוץ המשפטי לעולם התביעה, ומעל לכל יש אינטרס ציבורי ויש פסיקות בימ"ש. זה לא עניין שבגלל שלא נוח לאכוף את הדין פוליטית לא יאכפו את הדין, הרי זה החשש כי לממשלה לא נוח פוליטית. יש פסיקה פה אחד של 9 שופטי עליון ו-5 שופטים בהליך השני, גם על אכיפת החוק ועל המעצרים. אי אפשר לחלוק על זה. ברגע שהופכים את הפסיקה הזו לאינטרסים פוליטיים, מי דואג לאינטרס הציבורי במבנה הזה"?
