פרשנות
הדיון על העברה לא חוקית של 400 מיליון שקל לחינוך החרדי: לא הונאה, סתם קומבינה
בג"ץ חשף בדיון על העברות השכר למורים חרדים פרקטיקה תקציבית בעייתית, אבל שגרתית ולא מוסדרת. הסיפור האמיתי הוא ניהול תקציבי של משחקי כוח ואלתורים
אף אחד לא אוהב שמסתכלים לו מקרוב על העבודה, במיוחד לא פקידי אוצר. וזה מה שקרה ביום חמישי האחרון בדיון בבית המשפט העליון בירושלים: הממשלה נאלצה לתאר בפני בית המשפט באופן מפורט פרקטיקות של העברות כספים, שלא היו ידועות לציבור הרחב. מכיוון שהעתירה מובלת על ידי ח"כ יאיר לפיד, שהוא בעל פרופיל ציבורי גבוה ומכהן כיו"ר האופוזיציה, הרי שהעתירה זכתה לכיסוי תקשורתי רחב וניתנה במה לא פרופורציונלית לדבריו הפופוליסטיים של לפיד, שלפיהם "יש כאן הונאה, וצריך לזמן את סמוטריץ' ובכירי משרדו לחקירה". בדברים אלו לפיד הוכיח שאינו שונה מסמוטריץ' בנכונות לפגוע במשרתי ציבור אם זה תואם את ההישג הפוליטי קצר הטווח. אבל נניח לרגע ללפיד ואפילו לשופטים, וננסה לנתח מה קרה בהעברה למוסדות החינוך החרדיים, מה קרה בבית המשפט ומה עשוי לקרות בהמשך.
הסיפור בתמצית הוא כך, וכדאי להצטייד באורך רוח והבנה: אגף תקציבים תקצב בחסר את תקנות השכר למורים חרדים. כבר בספטמבר 2024 פנו אנשי החשב הכללי לאגף תקציבים וביקשו לקדם פנייה תקציבית במטרה להעביר עוד כסף לתקנה. הפנייה התקציבית, שדורשת את אישור ועדת הכספים, הונחה על שולחן הוועדה – לדברי אגף תקציבים, זה קרה בספטמבר, ולדברי ועדת הכספים, רק בדצמבר הם ראו את הפנייה. במקביל, אנשי החשב הכללי איפשרו לתקנת השכר להיכנס לגירעון, מתוך מחשבה שהפנייה תאושר. בסוף הפנייה אושרה, אך בבג"ץ הוחלט לעכב את הפנייה, ואז במהלך הדיון התברר כי למעשה התקנה כבר בגירעון, ואנשי הממשלה התנהגו כאילו הכסף כבר עבר.
בג"ץ חושף נוהל "בלתי חוקי": 400 מיליון שקל הועברו לחינוך החרדי לפני אישורם בוועדת הכספים
בדיון בעתירות נגד העברת המיליארד לחינוך החרדי התברר לשופטים ש-400 מיליון שקל הועברו לפני אישור ועדת הכספים וכי זה נוהל מקובל. "זה לא חוקי. זו עבודה בעיניים", אמרה השופטת וילנר. "הדיון צריך להתבטל". יועמ"שית הכנסת התחייבה לא לאפשר יותר אישורים בדיעבד
לכתבה המלאה
בשביל להבין את הסיפור הזה צריך לזכור כי תקציב המדינה מוכרח לעבור תיקונים במהלך השנה. הממשלה אומנם יודעת, בדרך כלל, לעמוד בסכום הכולל של ההוצאה שהיא מקציבה לעצמה, אבל היא לא יכולה לחזות מראש כמה כסף בדיוק ייצא בכל תקנה. לכן יש את "התקציב המאושר" לפני כניסת השנה, ויש את "התקציב בפועל" בסוף השנה. איך משנים את התקציב במהלך השנה? באמצעות "פניות תקציביות". כלומר, האוצר פונה לוועדת הכספים שמאשרת הסטה מתוכנית תקציבית אחת לתוכנית אחרת.
עד כאן בתיאוריה. בפרקטיקה יש עוד שני גורמים שחשוב להביא בחשבון: התנהלות אגף תקציבים והתנהלות ועדת הכספים. אגף תקציבים, שהוא הגורם המתקצב, משתמש בכלי הזה של "תיקונים תקציביים במהלך השנה" באופן רחב יותר משנדרש. כלומר, התיקונים במהלך השנה אינם רק עדכוני שכר טכניים, אלא פעמים רבות מדובר גם בכספים שהיה ניתן לדעת כבר בתחילת השנה שיהיו בתקנה. אך מסיבות שונות ומשונות – ביניהן הרצון להיות בעל כוח מול המשרד המבצע – הכסף לא נמצא בתקנה בתחילת השנה, אלא רק יעבור בהמשך. כך למשל במקרה הנוכחי: התקצוב בתקנת שכר המורים החרדיים היה בחסר כבר בתחילת השנה – וכולם ידעו את זה.
ממול יש את התנהלות ועדת הכספים. הוועדה לא מאשרת כל פנייה ברגע שהיא מונחת. לוועדת הכספים יש סדר יום פוליטי ומקצועי משלה, ויש יחסי תן וקח בינה לבין האוצר. ולכן לעיתים קרובות מצטברות פניות תקציביות רבות על שולחן הוועדה. לפעמים קושרים בין אישור של פנייה אחת לאישור של פנייה אחרת. כדי שוועדת הכספים תוכל לממש את כוחה מול האוצר, היא צריכה להמתין לרגע שבו הפנייה התקציבית הופכת ל"דחופה". ולכן נוצר מצב שיש עשרות מיליארדים שעוברים בפניות תקציביות במהלך השנה, וכחצי מהסכום של הפניות התקציביות עובר רק בשלהי דצמבר.
ההתנהלויות הללו של הצדדים המתקצבים (בממשלה ובכנסת) משליכות כמובן על הצדדים המבצעים (משרדי הממשלה והחשב הכללי). יש מקרים שבהם אין מספיק כסף בתקנת שכר למורים על־יסודיים ברשתות עמל ואורט, היו מקרים שלא היה מספיק כסף בתקציב הרשות לניצולי שואה, והיו מקרים שלא היה מספיק כסף בתקציב הביטוח הלאומי (והביטוח הלאומי אמר שהוא לא יתקצב מענקי חימום לקשישים אם הכסף לא יעבור אליו). במקרים כאלו אגף החשב הכללי מפעיל שיקול דעת ומחליט להכניס את התקנה לגירעון, כלומר הוא מאפשר לחשב המשרד להיכנס למינוס.
באוצר טועים אם הם חושבים שההתנהלות שלהם ראויה למדינה מתוקנת. במשרד מבינים שהולכים להיות כאן שינויים בניהול התקציב, שיעוררו מחלוקות בין החשכ"ל לאגף התקציבים
האם זה תקין משפטית? התשובה מורכבת. המחויבות הגדולה של החשב הכללי ואגף תקציבים היא לסוף השנה, אז צריך ששום תוכנית לא תהיה בגירעון – ולזה הם דאגו עד היום. הנוהל הזה היה ידוע ליועצים המשפטיים במשרדים, וספציפית לפני ההחלטה להיכנס לגירעון בתקנת שכר המורים החרדיים נשלח אפילו מייל לייעוץ המשפטי באוצר. אבל הנוהל הזה מעולם לא הוסדר. באגף החשב הכללי הסבירו שמדובר ב"ניהול סיכונים מחושב". אבל "ניהול סיכונים" הוא גם לתת תשובה על השאלה, "מה יקרה אם בסוף יתממש הסיכון" כפי שקרה הפעם. גם התשובה לשאלה הזו לא הוסדרה.
משיחות עם בכירי החשכ"ל עולה שאין הגדרה ברורה מתי בדיוק מחליטים להשתמש ב"החרגות" (שם הקוד לפעולה הזו במשרד). עם זאת, מהשיחות ניתן לדלות שלושה תבחינים: אחד הוא "כמה הכסף הזה ודאי", כלומר החשב הכללי מברר (בדרך כלל בשיחה בעל פה) עם אגף תקציבים שהם צפויים להניח פנייה תקציבית. תבחין שני הוא "כמה הכסף הזה קשיח": אם מדובר בהוצאות שכר שבסוף הממשלה תשלם, החשב ייקח את הסיכון, כי הוא מבין שכנראה הכסף יאושר בוועדת הכספים. תבחין שלישי הוא "כמה אנחנו נמצאים קרובים לסוף השנה". ככל שאנו מתקרבים לסיומה, החשב רוצה לקבל ודאות גבוהה יותר שהתקנה לא הולכת להיות בגירעון.
ההתקפה של השופטת יעל וילנר, לפיד וחברי כנסת נוספים על פקידי האוצר היתה כביכול על עצם העובדה ש"נחשף" שלפעמים "תקנות ממשלתיות" נכנסות לגירעון. אבל העובדה הזו אמורה להיות מוכרת לפחות ללפיד, שכיהן כשר אוצר. אחת ההלצות שנאמרו במשרד האוצר בסוף השבוע האחרון הייתה שאם באמת צריך לחקור את ה"החרגות", אז גם לפיד יצטרך להיחקר. פקידי האוצר צודקים שהצגתם כפושעים היא מופרכת, וכי "ההתנהלות שלהם היא היחידה שאפשרית כיום".
אבל הם טועים לחלוטין אם הם חושבים שההתנהלות הזו ראויה למדינה מתוקנת. למעשה, באוצר מבינים היטב שהולכים להיות כאן שינויים – שאולי יהיו מרחיקי לכת – בניהול התקציב. השינויים הללו צפויים גם להיות סלע מחלוקת בין אגף החשב הכללי לבין אגף התקציבים, ודווקא העובדה שהיום ימונו בממשלה שני בעלי תפקידים חדשים לאגפים הללו כמעט מבטיחה שזו תהיה סוגיה שתזכה לטיפול מקיף.
מוקדם לדעת איך הדברים יתגלגלו, אבל ניתן להעריך כבר עכשיו שהשלכה ראשונה תהיה כתיבת נוהל מסודר של "החרגות": מתי אפשר להכניס תקנה לגירעון? מה התנאים לכך? מה התיעוד הנדרש לכך? אולי יידרש דיווח לכנסת? באילו מקרים יהיה צורך באישור משפטי? האם אפשר להחריג רק כספים שיש חובה חוקית לשלם (כמו שכר וקצבאות), או שאפשר גם להחריג כספים דחופים (כמו מענק חימום לקשישים)? האסדרה הזו גם תביא לכך שהדברים ייאמרו לחברי הכנסת בצורה ישירה, ולא בצורה מסובכת כפי שקרה בסיבוב הזה של ההעברה. ייתכן שלא יהיה די בנוהל וכי בית המשפט יחליט כי מודל ההחרגות הזה דורש אסדרה בחקיקה ראשית או בתקנות משנה.
השלכה שנייה היא שאגף החשב הכללי ידרוש מאגף תקציבים לצמצם את הפער שבין התקציב המתוכנן לבין התקציב בפועל. החשבת הכללית החדשה־ישנה, מיכל עבאדי בויאנג'ו, התרעמה בעבר (בוועדת קוצ'יק) בחריפות על היקף השינויים התקציביים במהלך השנה, ועל כך שפעמים רבות המידע על השינויים התקציביים העתידיים הללו ידוע לאגף תקציבים (במסגרת סיכומים תקציביים), אך לא משוקף לאגף החשב הכללי. עבאדי תמנף את האירוע הזה, שבו עובד החשב הכללי כמעט הסתבך בבית משפט בגלל פער שלא היה בו צורך (שכן תקצוב תקנת השכר של המורים היה מראש ב"חסר").
השלכות אחרות של הדיון הזה יהיו בקביעת מערכת היחסים בין האוצר לבין ועדת הכספים. ייתכן שיהיה צורך לערוך אבחנה בין "העברות תקציביות קשיחות" (שנועדו לממן שכר) לבין "העברות תקציביות שמשקפות שינוי סדרי עדיפויות". ההעברות הראשונות ידרשו הודעה בלבד והאחרונות ידרשו דיון מפורט בוועדה. לכל אחת מהתוצאות יהיו גם השלכות פוליטיות וארגוניות רבות. אבל אם הדבר ייעשה בשיתוף פעולה בין האגפים באוצר ובין ועדת הכספים, ייתכן שהציבור דווקא ירוויח עוד שקיפות ובהירות לתקציב.
ולסיום, עדיין קיימות מספר שאלות הנוגעות להעברה הקונקרטית הזו, אך גם שם נראה שיש תשובות המניחות את הדעת. האם ההחלטה לבצע כאן "החרגה" היא בלתי סבירה באופן קיצוני? ההתרשמות מכתבי הטענות ומשיחות עם הגורמים באוצר היא שמדובר ב"החרגה" שגרתית לחלוטין (שכן על אף שעובדי הרשתות אינם עובדי מדינה, המדינה עשויה להסתבך משפטית במקרה שהם לא יקבלו שכר), ולא היה לחץ של שרים לבצע את ה"החרגה". צריך לזכור שפקידי האוצר הם אלו שאחראים על רפורמות עומק במבנה הרשתות החרדיות.
שאלה נוספת – האם באמת הועברו רק כספים הנוגעים לשכר ולתפעול? גם על כך התשובה של האוצר היא די ברורה: מתוך 830 מיליון שקל שהועברו לפני אישור הפנייה (אפשרו לתקנה להיכנס לגירעון), הרוב יועד לשכר. וזאת למעט 98 מיליון שקל שלא הועברו עדיין, והם נדרשים להסעות ולתפעול שוטף.
