רפורמות כמו חול, ואין מה לאכול
לא פחות מ־6 רפורמות בתחום מוצרי המזון מתרגשות עלינו במקביל, אבל ספק אם כולן יצליחו להוריד באופן משמעותי את מחירי המזון
לא פחות משש רפורמות בתחום מוצרי המזון עברו, או בשלבים שונים של התהוות בתקופה האחרונה ומאז המחאה החברתית. אבל דווקא מבול הרפורמות הזה, לצד השקט היחסי שבו המשק קיבל אותן, מעיד על הסיכוי הנמוך לשינוי מהותי ולירידה ניכרת של מחירי המוצרים בעקבותם. די להיזכר במחאת הרפתנים בקיץ 2011, כאשר המדינה ביקשה להוריד כמה אגורות בודדות ממחיר המטרה של החלב. הסכמתם כעת לביטול המכס על ייבוא יוגורט, גבינה ובשר טרי, מאותתת בצורה הברורה ביותר על כך שאין חשש שאלו יובילו לצמצום צריכת המותגים הישראלים היקרים.
ניתוח שערכה לפני שנתיים חברת מוניטור לממשלה בתמורה ל־2.5 מיליון שקל, קבע כי המקטע הריכוזי ביותר במשק הישראלי הוא זה של יצרני המזון. למרות זאת, נמנעה ועדת המזון, בראשות מנכ"ל משרד התמ"ת דאז שרון קדמי שהוקמה לאחר המחאה החברתית, לקבוע בהמלצותיה כי יש לבחון את המיזוגים שאושרו בעבר בענף המזון. בעקבות זאת, גם חוק המזון עצמו לא מגביל את יצרני המזון הגדולים, אלא מבטיח להם מחצית משטחי המדף בחנויות.
אלא שגם הרפורמות השונות, שנועדו לייצר השלמות לחוק המזון, אינן מעזות לטפל במקטע היצרנים הריכוזי ועוסקות בשוליים של הענף, באמצעות בחירת הנושא המטופל, כמו אבקות חלב המשמשות לייצור גלידה בלבד, או בהיקף הכמויות שאותן הן פוטרות ממכס בענף החלב והבשר.
הניסיון להתניע רפורמות מבניות, שמטרתן הסופית היא הוזלה רוחבית של מוצרי מזון, הוא כמובן מבורך. אבל הדרך לאישורן, הטמעתן והצלחתן להוביל להוזלה משמעותית לצרכן עוד ארוכה. היכן שהורדו מכסים, נותרו לעיתים מכסות יבוא שמונעות הצפה של מוצרים, או בעיות של כשרות. היכן שישנם בעלי אינטרסים מקומיים, כגון חקלאים או תאגידי יצור ושיווק, צפויים מאבקים מאחורי הקלעים לריכוך, עידון ועיכוב המסקנות, בניצוחם של לוביסטים, משפטנים וכלכלנים. היכן שהרפורמה תלויה במשרדי ממשלה, יתכן שהבירוקרטיה תמשיך להקשות ותתקשה להשתנות. ומעל לכל נראה שהרפורמות אינן מתמודדות עם נקודה מהותית: המסים הרבים שמטילה המדינה עצמה על כל שרשרת הערך מהיצרן ועד הלקוח, אשר תורמת גם היא ליוקר המחיה.
פתיחת השוק ליבוא מזון יבש
סטטוס: תיקוני חקיקה שיובאו בקרוב לאישור הממשלה
יוזם הרפורמה: משרדי הבריאות והכלכלה וראש הממשלה
היבואנים עלולים ליישר קו ולא לנהל מלחמת מחירים
המצב כיום: על פי נתוני הלמ"ס, היקף היבוא של מוצרי מזון יבשים ("לא רגישים"), כגון פסטה, דגנים ועוגיות, מהווה חצי מכלל יבוא מוצרי מזון לישראל, והיבוא הכולל נאמד בכ־4.3 מיליארד דולר. הרגולציה על היבוא נוקשה מאוד. כל יבואן זקוק לקבלת אישור ספציפי ממשרד הבריאות לכל מוצר שהוא מייבא, אם הוא רגיש מבחינה בריאותית ואם לא. התהליך כולל דרישה להגשת טפסים רבים וכרוך בהליך בירוקרטי נפרד לכל פריט מזון, וכן בדיקות מדגמיות של המזון המיובא, זאת לצד דרישות מהיבואנים לנפק שורה של אישורים מהיצרנים בחו"ל או ממשווקי המשנה שלהם. בשל התהליך המורכב, נוצרים עומסים של בקשות יבוא למוצרים שמחכים לאישור משרד הבריאות. כך נוצר יתרון ליבואנים הבלעדיים הגדולים, שהקשר שלהם עם היצרן והגב הכלכלי נותן להם מרווח נשימה עד לקבלת האישורים הרגולטורים הנדרשים.
עיקרי הרפורמה: העברת האחריות על טיב המוצר ועמידתו בסטנדרטים הבריאותיים שיקבע משרד הבריאות אל היבואנים באמצעות הצהרה, בדומה לנעשה באירופה. מדובר ביצירת "מסלול ירוק" ליבוא, שבו כל אחד יכול לייבא כל מוצר יבש מכל מקום שירצה, מבלי לקבל אישור ספציפי ממשרד הבריאות. זאת בכפוף לחתימה על הצהרת יבואן שלפיה המוצר - אם נרכש ישירות מהמפעל ואם נרכש ממשווק משנה - עומד בכל דרישות התקן בישראל. אי־עמידה בתנאי ההצהרה תיחשב לעבירה פלילית, ועלות הפיקוח על כך תושת על היבואן. תנוהל רשימה שחורה של יבואנים שהכניסו לישראל מוצרי מזון יבש פגומים או כאלה שחרגו מהתקנים.
האם הרפורמה תביא להורדת מחירים: לכאורה, המהלך עשוי להוביל לביטול היבוא בבלעדיות של מותגים מחו"ל, ולהגדלת היצע המוצרים. כוחות השוק והתחרות, כך מקווים יוזמי הרפורמה, יובילו לכך שהצרכנים ירכשו את המותגים במקומות שבהם המחירים נמוכים יותר, ובכך יגררו את כל היבואנים למלחמת מחירים. אלא שאין כל מנגנון שנועד לפקח על כך שיבואני המוצרים היבשים יגלגלו את ההנחות שישיגו בחו"ל אל הצרכנים. בנוסף, השוק הישראלי כבר הוכיח לא פעם שבמותגי יוקרה היבואנים שאינם בלעדיים נוטים ליישר קו עם מחירים גבוהים, ולא להיגרר בהכרח למלחמת מחירים.
ביטול המכס על אבקת חלב לגלידה
סטטוס: הצו נכנס לתוקף במרץ
יוזם הרפורמה: שר הכלכלה נפתלי בנט
חיסכון שולי ליצרניות הגלידה הישראליות
המצב כיום: עד היום יכלו היצרנים בתעשיית הגלידה לייבא רק עד 50% מהתצרוכת שלהם לאבקת חלב ללא מכס.
עיקרי הרפורמה: מעכשיו יוכלו יצרני הגלידות בישראל להשלים בחו"ל את רכישת 50% מכמות אבקת החלב הנותרת ולצרוך את כלל כמות אבקת החלב לצורך ייצור הגלידה בפטור מלא ממכס, אלא שהצו נוגע לאבקת חלב לצורך יצור גלידות ולצורך זה בלבד.
האם הרפורמה תביא להורדת מחירים: לא. חברת נסטלה, המובילה את מכירות שוק הגלידות בישראל, כבר מייבאת את כל כמות אבקת החלב הדרושה לה ללא מכס. זאת כיוון שהחברה פועלת תחת כשרות מדרגת חומרה גבוהה וזקוקה לאבקת חלב בהכשר בד"ץ, שבמפתיע היא אינה יכולה לרכוש בישראל בגלל חוסר כדאיות מצד הרפתנים והמחלבות המקומיות. כך, הרפורמה צפויה לשרת את 60% הנותרים של שוק הגלידה הישראלי המוחזקים בידי שטראוס, פלדמן ובן אנד ג'ריס. אלא שגם להן מדובר בתרומה שולית לעלויות הייצור. ראשית, כ־30% מכלל הגלידות בישראל מיוצרות ללא חלב. שנית, מחירי 70% המוצרים הנותרים גם הם לא צפויים להשתנות משמעותית, זאת כיוון שמדובר בחיסכון שולי ליצרניות שרוכשות כ־2,500 טונות אבקת חלב בשנה. כאמור, כבר כיום לפחות מחצית הכמות הנרכשת בחו"ל פטורה ממכס, התוספת הפטורה אינה משמעותית לתעשייה שמכירותיה מסתכמות בכמיליארד שקל בשנה, וגם כאן אין כל ודאות כי החיסכון יגיע לידי הצרכנים.
ביטול מכסים על בשר ומוצרי חלב
סטטוס: צווים שממתינים לאישור הממשלה
יוזם הרפורמה: משרדי האוצר, הכלכלה והחקלאות
כבר היום יש מכסות פטורות ממכס שאינן מנוצלות
המצב כיום: במסגרת ההגנות על החקלאות והחקלאים בישראל, קיים מכס בגובה 80% על יבוא גבינה צהובה, חמאה, שמנת ויוגורט. בנוסף, קיימות מכסות מוגבלות שעליהן קיים מכס בגובה 20%.
עיקרי הרפורמה: ביטול המכס על יבוא גבינות קשות, יוגורט ושמנת בכמות המהווה 20% מסך הצריכה בישראל. בנוסף יבוטל המכס על יבוא עגלים ותיקבע מכסה בגובה 5,700 טונות פטורה ממכס ליבוא בשר טרי. בתמורה להסכמת החקלאים למהלך תשלם המדינה 65 מיליון שקל לרפתנים, 25 מיליון שקל למגדלי העגלים ו־45 מיליון שקל למפטמות.
האם הרפורמה תביא להורדת מחירים: לא בטווח הקצר. ראשית, כבר היום קיימות מכסות יבוא מוצרי חלב במכס נמוך (20%), אולם אלו מנוצלות רק באופן חלקי. בשוק ממותג כמו שוק מוצרי החלב הישראלי, אין די ביבוא מוצר ותמחורו במחיר נמוך, אלא נדרש מהיבואן להשקיע במיתוג ובשיווק. בנוסף, יוגורט ושמנת מחייבים הטסה הכרוכה בעלויות גבוהות, המבטלות את כדאיות היבוא. עם זאת, המהלך פותח הזדמנות לחברות הגדולות, כמו שטראוס ואסם, להיכנס לקטגוריית הגבינות הצהובות ולבנות מותג מתחרה לעמק של תנובה ונעם של טרה, אך גם אז לא צפוי פער מחיר גדול, נוכח עלויות השיווק הכרוכות בהשקעה במהלך מסוג זה וכן נוכח העובדה שהפטור נוגע ל־20% מהכמות הנצרכת בישראל בלבד. בתחום הבשר, הנשלט על ידי תנובה ומשפחת דבאח, המהלך נוגע לכמות שולית בלבד של יבוא בשר טרי ביחס לכלל צריכת הבשר הטרי בישראל, המסתכמת ב־37 אלף טונות בשנה. המהלך אמנם יוצר הזדמנות לכניסת מתחרים נוספים לענף, אולם רק בטווח הארוך, כיוון שהדבר כרוך בהיערכות משמעותית.
הסרת חסמים ביבוא אישי
סטטוס: בתהליך של תיקוני חקיקה
יוזם הרפורמה: משרדי האוצר והכלכלה
ההשפעה צפויה בעיקר בתחבורה ובתקשורת
המצב כיום: קשה להתמודד עם הבירוקרטיה הכרוכה בתהליך היבוא האישי. ישנה אי־בהירות בנוגע למס שנגבה על כל מוצר ובנוגע לעלויות השחרור והמשלוח מהמכס, וכל משרד ממשלתי קובע דרישות שונות הנוגעות לחוקיות היבוא. לא אחת הופך ההליך שנועד להוזיל עלויות לצרכן לתהליך מורכב, מסורבל ולעתים אף יקר יותר.
עיקרי הרפורמה: הרפורמה נועדה להסיר חסמים ביבוא אישי של מוצרי מזון, תחבורה ותקשורת. ביבוא אישי של מוצרי מזון, לא יידרש אישור יבוא או עצירת יבוא בתחנת הסגר. זאת מלבד כשמדובר בתבלינים ותוספי תזונה, אז יהיה רשאי משרד הבריאות לדרוש הצהרה מהמייבא שהם עומדים בסטנדרטים הנדרשים. בנוסף, משרדי הממשלה יחויבו להנפיק אישורי יבוא בתוך שני ימי עבודה בלבד, ותוקם מערכת ממוחשבת ליבוא אישי עם כל המידע והטפסים הדרושים. כמו כן, חברות הבלדרות והדואר יחויבו לפרסם תעריפון עמלות ותשלומים תוך שקיפות מלאה.
האם הרפורמה תביא להורדת מחירים: מדובר ברפורמה בירוקרטית בעיקרה. היא אמורה להקל על הצד הטכני של היבוא, כדי לעודד אזרחים להשתמש בה. עם זאת, ההשפעה שלה בתחום המזון תהיה מועטה, כי היא מכוונת יותר ליבוא מוצרי תחבורה ותקשורת שבהם מרוכז החלק המכריע של היבוא האישי. הרפורמה תלויה במנגנון הבירוקרטי ובמהירות שבו הוא יטמיע את המסקנות.
חוק המזון
סטטוס: החוק ייכנס לתוקף ב־2015
יוזם הרפורמה: הממשלה הקודמת
הבעיתיות שהחוק מנסה להוציא מהדלת עלולה לחזור מהחלון
המצב כיום: מחירי המזון מושפעים היום מבעיות בתחרות בצד הקמעונאים וממעורבות גדולה של הספקים במחירים לצרכן, כך למשל: עשרות מיליוני שקלים בשנה מועברים מספקי מוצרי הצריכה לקמעונאים, במסגרת בונוסים על עמידה ביעדים, השתתפות בפתיחת סניפי חדשים, מענקים ועוד. לספקים דריסת רגל בחנויות הקמעונאים, סידור מדפים ברשתות הפרטיות ומעורבות במחיר לצרכן באמצעות מבצעים. קמעונאים השתלטו על אזורים מסוימים באמצעות פתיחת חנויות סמוכות, למניעת כניסת מתחרים. בנוסף, מדיניות התמחור של הקמעונאים מבוססת על הוזלות חדות באזורי תחרות וגביית מחירים גבוהים בעשרות אחוזים בסניפים הממוקמים באזורים נעדרי תחרות.
עיקרי הרפורמה: החוק מחייב את רשתות המזון לפרסם באינטרנט את המחירים העדכניים בכל סניף. החוק אוסר על רשתות מזון המפעילות כמה סניפים באזור מסוים לפתוח סניפים נוספים באותו אזור, ללא אישור הממונה על הגבלים עסקיים. בנוסף, בית הדין להגבלים עסקיים רשאי לחייב רשתות למכור סניפים באזורים הסובלים מריכוזיות והיעדר תחרות. החוק שהחיל את איסור סדרנות המדפים על ידי הספקים גם על הרשתות הפרטיות, אוסר העברת תשלומים מהספקים לקמעונאים ודורש כי הם יומרו בהנחה על מחיר המוצרים עצמם. כמו כן, הכנסת החליטה להגביל בהוראת שעה את שטח המדף של הספקים שמחזור המכירות שלהם גבוה ממיליארד שקל ל־50%, והיתרה תחולק בין ספקים קטנים ובינוניים.
האם הרפרומה תביא להורדת מחירים: במידה מסוימת, אך רק בטווח הארוך. לא ברור עד כמה החוק יוביל להוזלת המוצרים לקמעונאים, ומה יבטיח גם שהוזלה זו תגולגל לצרכן. בנוסף, ביטול סדרנות המוצרים על ידי הספקים ברשתות הפרטיות צפוי להוביל להגדלת עלויות תפעול של אותם קמעונאים, וכפועל יוצא לעליית מחיר לצרכן, שתצמצם את הפער הקיים היום בינן לבין שופרסל ומגה, שכבר עברו לסדרנות עצמית. הקצאת מחצית משטח המדף בחנויות ליצרן שמגלגל מעל מיליארד שקל, מעוררת תהיות בשוק ביחס ליכולת הממונה על הגבלים עסקיים למדוד את שטחי המדף בחנויות ומעוררת חשש בקרב יצרנים קטנים. שקיפות המחירים ופרסומם עלולים להביא לתמחור דומה אצל הקמעונאים השונים.
קנסות למונופולים על מחירים מופרזים
סטטוס: החוק נכנס לתוקף לפני שבועיים
יוזם הרפורמה: רשות ההגבלים העסקיים
רפורמה קשה לאכיפה שנועדה בעיקר להרתיע את המונופולים
המצב כיום: המדינה התערבה עד היום במחירים שגובים מונופולים במוצרי מזון, רק במקרים שבהם מחיר המוצר היה בפיקוח. מדובר במספר קטן של מוצרים: מעט מוצרי חלב, ביצים ומלח. רשות ההגבלים העסקיים מצדה מעולם לא התערבה במחירים שגבו מונופולים, על אף שהחוק מתיר לה זאת, וזאת בעיקר בשל הקושי להגדיר מהו מחיר גבוה או נמוך.
כמו כן, קיים ויכוח משפטי האם לרשות מותר בכלל להתערב במחירים גבוהים, או שהחוק מאפשר לעשות זאת רק במקרים של מחירים נמוכים הפוגעים בתחרות.
עיקרי הרפורמה: הטלת קנסות מינהליים של עד 24 מיליון שקל על כל מונופול שהפער בין עלות הייצור בפועל של המוצר שלו למחיר הסופי גבוה מ־20%. בין המונופולים בתחום המזון ניתן למצוא את תנובה, שטראוס, אסם, עלית, קוקה־קולה וטמפו.
האם הרפומה תביא להורדת מחירים: קשה להעריך בשלב זה עד כמה ישפיע המהלך על השוק, בעיקר כי האפקט אמור להיות פסיכולוגי ברובו.
בישראל יש מאות מונופולים, לא רק בתחום המזון, והם משווקים אלפי מוצרי צריכה שונים. לרשות ההגבלים אין יכולת לבדוק כל מוצר ומוצר ולכן המטרה היא ליצור מצב שבו הם יחששו מהעלאת מחירים מוגזמת בשל כוחם בשווקים מסוימים. המקרה שעמד מול עיני הרשות כשהחליטה לאכוף את החוק הוא זה שבו תנובה העלתה את מחיר הקוטג' לאחר שקיבלה המלצה מחברת הייעוץ מקינזי לנצל את כוחה בשוק ולעשות זאת.
לרשות גם צפוי קרב משפטי ארוך מול התאחדות התעשיינים בבג"ץ: על פי חוות דעת משפטית של ההתאחדות, הרשות כלל אינה רשאית ומוסמכת על פי חוק להתערב במחיר מופרז, משום שהמחוקק הסמיך רק שרים לעשות זאת במסגרת חוק הפיקוח על המחירים. בהתאחדות עשויים לפנות לבג"ץ עוד בטרם תחל הרשות לפעול, או לחלופין לעשות זאת עם הטלת הקנס הראשון.
