בין הפטיש לסדן: רשות התחרות ותובענות ייצוגיות - הרתעת יתר או צדק חברתי?
הדינמיקה הנוצרת בין האכיפה המינהלית מצד רשות התחרות לבין הגשת תובענות ייצוגיות, מעלה שאלות בנוגע לזיקה שבין הגנה על מבנה השוק לבין פיצוי ישיר לצרכן
שנת 2026 נפתחה בסימן אכיפה מוגברת של דיני התחרות בישראל. הדינמיקה הנוצרת בין האכיפה המינהלית מצד רשות התחרות לבין הגשת תובענות ייצוגיות, מעלה שאלות בנוגע לזיקה שבין הגנה על מבנה השוק לבין פיצוי ישיר לצרכן. בעוד שהרשות מתמקדת בהרתעה ובגביית קנסות לקופת המדינה במטרה לנטרל כשלי שוק של ריכוזיות והעלאת יוקר המחייה, התובענה הייצוגית מהווה מסלול משלים השואף לפיצוי ישיר בגין נזקים לציבור בעקבות ניצול כוח מונופוליסטי.
המקרה של אל-על מהווה דוגמה מוחשית למסלולים המקבילים הללו. רשות התחרות החלה בבירור מול החברה כבר בינואר 2024, לבחינת חשד לגביית מחיר מופרז בתקופת המלחמה. אולם, עוד בטרם השלימה הרשות את בדיקתה הכלכלית המורכבת, הוגשה ביוני 2025 בקשה לאישור תובענה ייצוגית (ת"צ 25721-06-25) המבוססת על עילה דומה. החלטת בית המשפט המחוזי מ-4.2.26 שדחתה את בקשת אל-על לעכב את ההליך האזרחי עד לסיום בירור הרשות, מעידה על העצמאות של מסלול האכיפה האזרחי, וכי עצם הטלת קנס על ידי רשות התחרות אינו יכול להוות פתרון הוליסטי להפרת דיני התחרות. ימים ספורים לאחר מכן, ב-8.2.26, פרסמה הרשות את כוונתה להטיל על החברה קנס שיא בסך של 121 מ' ₪, דבר שכנראה ישמש כראיה בהליך התובענה הייצוגית.
שנת 2026 נפתחה גם עם אירועים מתחום דיני התחרות, בגזרת קוקה-קולה (החברה המרכזית למשקאות). רשות התחרות הודיעה לפני מספר ימים לחברה המרכזית כי היא בוחנת חשד חדש, לפיו החברה התערבה במחיר לצרכן בנוגע למשקאות הקלים שהיא מייצרת, בניגוד להוראות חוק המזון. הודעה זו נמסרה בסמוך לאחר הודעת הרשות מ-15.2.26 על כך שהחברה תשלם קנס בסך של כ-18 מיליון ₪ במסגרת הסכם שגובש עם החברה, לאור הפרות של חוק המזון שהתרחשו בשנים 2021-2022, וביניהן: התערבות בשטחי מכירה; המלצות מחיר לצרכן; ותשלומים לקמעונאים שלא הוגדרו כהנחות על מוצרים.
מדובר במהלך רוחבי של הרשות שכלל בדיקה ביחס להתנהגות ספקים ועמידתם בהוראות חוק המזון, במסגרתו גיבשה הממונה הסכמות עם מרבית הספקים הגדולים על תשלום עיצומים כספיים בסכום כולל של כ־150 מיליון ₪ (לרבות אסם, שסטוביץ', יוניליוור, תנובה, ליימן שליסל, שטראוס ועוד). יתכן שגם הליכים אלו יהוו קטליזטור לתובענות ייצוגיות שיוגשו באותם עניינים.
מבחינה כלכלית, יחסי הגומלין בין ההליך המינהלי (רשות התחרות) להליך האזרחי (תובענה ייצוגית), מעלים את שאלת הרתעת היתר (Over-deterrence). החשיפה הבו-זמנית לגביית קנסות מינהליים ולפיצויים בהליך אזרחי, עלולה לייצר עבור התאגידים נטל כלכלי הגבוה מהנזק שנגרם בפועל, באופן העלול לפגוע בתמריצי השוק החופשי ובצמיחה. מנגד, הגישה המצדדת באכיפה הכפולה טוענת כי ללא האיום בפיצוי האזרחי, קנסות מינהליים לבדם עלולים להיתפס כ"עלות עסקית" בלבד שאינה משפיעה על מדיניות המחירים של מונופולים בטווח הארוך.
האתגר העומד לפתחם של בתי המשפט והמחוקק יהיה להסדיר את הקשר בין הקנס המינהלי לפיצוי האזרחי, כדי להבטיח שהאכיפה האזרחית והמינהלית ירסנו התנהגות אנטי-תחרותית מבלי לייצר עומס רגולטורי שיוביל להרתעת יתר. במבחן התוצאה, נראה כי נכון לעת זו, ארגז הכלים של רשות התחרות התקשה לייצר הרתעה אפקטיבית לאורך השנים; וכשמצרפים לכך את המגמה בפסיקת בתי המשפט, שהציבה רף גבוה ונטל הוכחה משמעותי לביסוס הטענה של ניצול לרעה של כוח מונופוליסטי, נוצר כנראה קושי בכל הקשור לאכיפה אזרחית ומינהלית אפקטיבית.
אי לכך, לעת זו, אין לראות בכפל האכיפה - המינהלית והאזרחית - נטל עודף, אלא הכרח בלתי נמנע במציאות שבה ניכר כי קיימת ריכוזיות במשק הישראלי. בעוד שרשות התחרות פועלת להרתעה רוחבית וגביית קנסות לקופה הציבורית, התובענה הייצוגית נותרת הכלי שמבטיח צדק חלוקתי ישיר ופיצוי על הנזק לכיסו של הצרכן שנפגע. עם זאת, כדי למנוע הרתעת יתר שעלולה לפגוע בתמריצי השוק, על בתי המשפט ליצור מנגנוני קיזוז או תיאום שיבטיחו כי הפיצוי יהיה הוגן ולא עונשי מדי. רק שילוב זרועות מושכל בין האכיפה המינהלית ליוזמה האזרחית יוכל להבטיח שדיני התחרות ישמשו ככלי חי ואפקטיבי להתמודדות עם ריכוזיות וניצול כוח מונופוליסטי לרעה.
מאת עו"ד יוחאי שלף - מומחה בתובענות ייצוגיות, ליטיגציה מסחרית ומגשר, שלף – עורכי דין
d&b – לדעת להחליט
