המדינה מזניחה את ילדי הגיל הרך: ההשקעה במעונות יום - פחות מעשירית מה-OECD
דו"ח חדש חושף את עומק ההזנחה של החינוך לגיל הרך בישראל: הממשלה משקיעה במעונות היום פחות מעשירית מהממוצע במדינות המפותחות, מספר הילדים לכל מטפלת כפול
השקעה ממשלתית של 1,225 דולר לפעוט לעומת 14,400 דולר ב־OECD, מחסור כרוני במעונות ובכוח אדם ופערים גדולים באיכות המסגרות. דו"ח חדש של קואליציית הארגונים החברתיים "בידיים טובות" משרטט תמונה של חינוך כושל ובעייתי לגיל הרך בישראל שעומד על רמה ירודה בכל היבט יחסית למדינות המפותחות. הממשלה משקיעה בחינוך לגילאי 0 עד 3 רק 1/12 מההשקעה הממוצעת במדינות המפותחות והיא אחרונה בדירוג ה־OECD. על פי הדו"ח, הממשלה מסתפקת בסבסוד חלקי של כ־20% מהילדים, אינה מעודדת פתיחה והקמה של מעונות ואינה מפקחת על יותר מחצי מהמסגרות.
בניגוד לרוב המדינות המפותחות שבהן נדרשים תואר אקדמי או תעודת הסמכה בהיקף של כחצי תואר, בישראל מנהלת מעון או מטפלת נדרשת להכשרה של 220 שעות ורוב המטפלות אינן עומדות בכך. התקן של מספר הפעוטות לכל מטפלת בישראל כפול מאשר במדינות המפותחות והשטח לפעוט קטן בהרבה. כל זאת, אף על פי שהמחקר מכיר כבר שנים רבות בכך שההשקעה בגיל הרך היא המשפיעה ביותר על עתיד הילד, ומחקר ישראלי גילה שכל שקל השקעה בגיל הרך צפוי להביא למשק תועלת גדולה פי 5.
את הדו"ח הכינו החוקרים רועי מאור, רות שטרן־קטרי ודולב כנען מעמותה 121 – מנוע לשינוי חברתי. קואליציית "בידיים טובות" כוללת 52 ארגונים, בהם אוניברסיטאות ומכללות, רשתות וארגוני חינוך וארגונים לזכויות הילד כמו קרן רש"י, האוניברסיטה העברית, המועצה לשלום הילד והחברה למתנ"סים. הקואליציה מציגה תוכנית לאומית לשיקום מערך החינוך לגיל הרך ומציעה לכל המפלגות להתחייב לאמץ תוכנית כזו.
השנים הראשונות בחיי ילדים קריטיות להתפתחותם, מפני שהם לומדים בקצב מהיר יותר מאשר בכל תקופה אחרת בחיים. להשתתפות במעונות יום יש חשיבות מיוחדת בקרב שכבות חברתיות כלכליות חלשות, בהן להורים יש פחות יכולת להעשיר את הילדים. חינוך טוב בגיל הרך מצמצם פערי השכלה והכנסה ומצמצם עבריינות. יש לו תרומה גדולה לפריון העבודה, חיסכון בקצבאות והוצאות כליאה וצמצום העוני. כמו כן הוא תורם לאיתור מוקדם של קשיים התפתחותיים ויכול להביא לטיפול מוקדם וצמצום היקף ההוצאות על חינוך מיוחד. הבעיה היא שמדובר בהשקעה לטווח ארוך, מהסוג שמקבלי ההחלטות לא יוכלו לקחת קרדיט על ההצלחה שלה.
הפער הממוצע במדינות המפותחות בציונים של מבחני PISA בין מי שלמדו במסגרות לגיל הרך ומי שלא למדו הוא 15 נקודות. בישראל הוא מגיע ל־39 נקודות. מחקר אמריקאי שעקב אחרי המשתתפים 40 שנה גילה ש־41% ממי שלא היו במעון יום איכותי נשארו כיתה, כפול מהשיעור בקרב מי שהיו במעון כזה. 36% מהמשתתפים במעון איכותי נעצרו על ידי המשטרה 5 פעמים ומעלה עד גיל 40 לעומת 55% מקבוצת הביקורת.
מחקר של ארגון ג'וינט אשלים, וחברת ההשקעות החברתיות Social Finance Israel, העלה שהתועלת הכלכלית של השקעה בגיל הרך בישראל עומדת על 5 שקלים לכל שקל. השקעה של 3.3 מיליארד שקל צפויה להביא רווח וחיסכון שיסתכמו ב־16 מיליארד שקל מתוספת שכר, מסים ותוצר וכן מחיסכון בהוצאות על חינוך מיוחד ופשיעה..
44% מהמטפלות עוזבות בשנה הראשונה
בישראל חיים כיום כ־550 אלף ילדים בני לידה עד 3. הם מהווים 9% מהאוכלוסייה לעומת 6%-3% ביתר המדינות המפותחות. זה נובע מכך ששיעור הפריון לאשה בישראל עומד על 3 ילדים, כפול מממוצע המדינות המפותחות. גם העובדה שחופשת הלידה בתשלום בישראל היא פחות מארבעה חודשים, לעומת שנה במדינות המפותחות, מגבירה את הביקוש למעונות.
2 צפייה בגלריה
טלי ניר, יו"ר עמותת 121. "המעונות צפופים, השכר של המחנכות נמוך וקשה לגייס ולשמר כוח אדם איכותי"
(צילום: ניקול פיינהולץ)
הצורך במעונות איכותיים ברור. שיעור העוני בקרב ילדים בישראל עומד על 28% לעומת 12% ב־OECD. מחקר שנערך על מדגם ענק של ילדים בטיפות חלב בישראל מצא עלייה משמעותית בשיעור הילדים שלא השיגו אבני דרך התפתחותיות במוטוריקה עדינה וגסה, שפה וכישורים חברתיים. העלייה הבולטת ביותר היתה בתחום השפה — מ־3.9% ל־5.4%.
מחקר של מרכז המחקר והמידע של הכנסת גילה ב־2022 שלמדינה אין נתונים על כלל המסגרות לגיל הרך, על הילדים שמבקרים בהן וכן על הילדים שלא משתתפים בהן. נכון לשנת 2025, יש בישראל כ־5,200 מעונות יום המצויים תחת פיקוח או בהליכי רישוי של משרד החינוך, לצד אלפי משפחתונים ומסגרות פרטיות נוספות. את היעדר המידע משקפת המחלוקת הבאה: לפי הלמ"ס, בשנת תשפ"ג 2022/23, מתוך 550 אלף פעוטות, כ־310 אלף היו במסגרות (56%). לעומת זאת, מסקר שערכה עמותת 121, עולה שישנם יותר מ־400 אלף פעוטות במסגרות, משום ששיעור ההשתתפות בחברה הערבית גבוה עד פי 4 ממה שדווח ללמ"ס.
בישראל דרישות הפיקוח חלות על מסגרות מ־7 ילדים ומעלה בעוד ב־OECD מקובל לפקח על כל מסגרת לגיל הרך. רק כ־220 אלף פעוטות רשומים במסגרות מפוקחות על ידי המדינה. המשמעות: אם מתבססים על נתוני הלמ"ס, מדובר ביותר מ־100 אלף פעוטות שנמצאים במסגרת שאינה בפיקוח המדינה. לפי נתוני סקר 121, מדובר בכמעט 200 אלף.
רוב המדינות המפותחות (55%) דורשות השכלה אקדמית ממחנכות בגילאי לידה עד 3. במדינות ללא דרישה לתואר קיימת חובה של תואר מקצועי, בהיקף של כחצי משעות הלימוד של תואר אקדמי. בישראל דורשים השכלה של 220 שעות ורוב המטפלות לא עומדות גם בכך. אין דרישה להשכלה נוספת ממנהלת מעון.
התנאים שבהם מוחזקים הפעוטות הם תנאים של עולם שלישי. היחס בין מספר ילדים למטפלת בישראל הוא מחצית ממה שנדרש לפי אנשי המקצוע, בכל שכבות הגיל. עד גיל 15 חודשים, הוא עומד על 6 ילדים למטפלת לעומת 1:3 כפי שממליצה האגודה האמריקאית לרפואת ילדים. מעל גיל זה, היחס הוא על 1:9 ואף 1:11 לעומת 1:4 בהמלצות האגודה. אין שום מדינה מפותחת שבה היחס גרוע כל כך.
הפער גרוע בהרבה בגודל הקבוצות, שבכל אחת מהן יכולות להיות כמה מטפלות. לפי החוק בישראל, בגילאי לידה עד 15 חודשים קבוצה יכולה לכלול עד 20 פעוטות, לעומת 6 בלבד לפי המלצות האקדמיה האמריקאית. בגילאי 24-15 חודשים קבוצה יכולה לכלול עד 24 פעוטות, לעומת 8 לפי ההמלצות. כל אחת מהמדינות המפותחות מחייבת קבוצות קטנות יותר מישראל, בכלל שכבות הגיל.
גם השטח הממוצע לפעוט בישראל קטן במיוחד. תקנות הפיקוח מחייבות שטח של 2.8-2.2 מ"ר לפעוט, בהתאם לגיל. במדינות המפותחות הממוצע הוא כ־3.6 מ"ר לילד.
רבים בישראל מתקשים למצוא מסגרת לפעוטות שלהם, ואחרים נאלצים לנסוע מרחק משמעותי. תורמת לכך הממשלה שממעטת לעודד היצע המסגרות. היא מותירה זאת לשוק הפרטי, למעט תקציב בינוי בהיקף מוגבל. המדינה גם לא פועלת למנוע את סגירתן של מסגרות קיימות.
נשות הצוות במעונות מתארות שחיקה פיזית ונפשית מאוד גדולה. התנאים הקשים והשכר העלוב (שכר התחלתי של 5,900 שקל) גורמים לכך שישראל חריגה מאוד בתחלופה הגבוהה של הצוותים. 44% עוזבות בשנה הראשונה, פי 2 או יותר משאר המדינות שנבדקו. התוצאה: מחסור קבוע בנשות צוות, שגורם לסגירת מסגרות רבות.
"פגיעה בהתפתחות התקינה של תינוקות"
הסיבה העיקרית למצב הנורא של מעונות היום הוא ההשקעה האפסית של ישראל בגיל הרך. ההוצאה הממשלתית לילד בגיל הרך (גילאי 3-0) עומדת על 1,225 דולר (מותאם ערך קנייה) לילד לשנה, כלומר כ־100 דולר לילד לחודש. ממוצע ההשקעה הממשלתית השנתית בילד בגיל הרך ב־OECD הוא 14,400 דולר לילד, פי 12 מבישראל. ממוצע ההוצאה הממשלתית של נורבגיה ופינלנד עומד על כ־34 אלף דולר לילד, פי 28 מישראל.
הסיבה היא שילוב של הוצאה לאומית נמוכה לפעוט (כולל הוצאה פרטית, ממשלתית ושל גורמים אחרים) שעומדת בישראל על 4,377 דולר לשנה לילד בלבד ושל שיעור ההשתתפות הממשלתית הנמוך ביותר בין המדינות המפותחות – 28%. זאת לעומת ממוצע OECD של השתתפות ממשלתית שעומד על 78%. כלומר בישראל המדינה מממנת רק שקל אחד מכל 4 שקלים המושקעים בגיל הרך.
המימון של ישראל מתמצה בעיקר בסבסוד חלקי במעונות מוכרים. בשנת תשפ"ד (2023/24) המדינה סבסדה את שהייתם במסגרות של כ־104 אלף פעוטות, פחות מחמישית מכלל האוכלוסייה בגילאי לידה עד 3. יש גם אפליה מגזרית קשה: 38% מהילדים החרדים היו במעונות מסובסדים, 13% מהערבים ו־22% מהיהודים הלא חרדים. סביר שביטול ההנחות למשתמטים הקטין את היקף האפליה.
הפער בהשקעה בחינוך בישראל לעומת העולם קיים רק בגילאי 0 עד 3. בגילאי 3 עד 6 יש בישראל חינוך חובה חינם וההוצאה הציבורית לילד מגיעה ל־63% מממוצע ה־OECD. בגילאי בתי ספר מוציאה ישראל כ־80% מהמקובל במדינות המפותחות. על פי הדו"ח, "המגמה הכללית בשנים האחרונות היא להגביר את ההשקעה הציבורית בשנים הראשונות. המדינות המפותחות כבר משקיעות, בממוצע, יותר בחינוך לכל ילד בגילאי לידה עד 3 מאשר בגילים המבוגרים יותר".
הדו"ח מגיע למסקנה שישראל מתנהלת בהתאם לתפיסה מיושנת, שממקדת את המשאבים בחינוך לגילים מאוחרים יותר. "המדינה מתייחסת לשנות החיים הראשונות בעיקר מפרספקטיבה של עידוד תעסוקה וסיוע כלכלי להורים. מצב זה מוביל לאיכות נמוכה של שירותים ולפגיעה בהתפתחות התקינה של הפעוטות", נכתב.
את התפיסה הזו ממחישה העובדה שהסמכויות הממשלתיות לגבי מעונות היום מפוצלות בין שלושה משרדים – החינוך, הרווחה והעבודה – כאשר משרד העבודה הוא זה שמקצה את כספי הסבסוד. "אין אף משרד שרואה את מכלול האתגרים ומחזיק במלוא הסמכויות הנדרשות כדי ליישם אסטרטגיה רחבה וארוכת טווח למערכת. ללא חלוקת תפקידים ברורה ותיאום שיטתי, גובר הסיכון כי סוגיות ייפלו בין הכיסאות ולא יטופלו", קובעים המחברים.
על רקע מצב זה מציגה קואליציית "בידיים טובות", שהקימה עמותה 121, הצעה לתוכנית לאומית לחינוך בגילאי לידה עד 3. ההצעה גובשה בשיתוף עשרות ארגונים, מוסדות אקדמיים, אנשי מקצוע וחוקרים הפעילים בתחום הגיל הרך. התוכנית מבקשת להפוך את החינוך מלידה עד גיל 3 לחלק בלתי נפרד ממערכת החינוך. השותפות קוראת למפלגות המתמודדות בבחירות להתחייב להפעיל תוכנית לאומית לחינוך לגיל הרך ולהקצות את המשאבים הדרושים.
התוכנית מציעה לצמצם משמעותית את מספר הפעוטות בכל קבוצה ולשפר את יחס הצוות לילדים. מוצע כי בכל קבוצה תהיה מחנכת ראשית בעלת תואר ראשון בחינוך לגיל הרך. מוצע להגדיל את הסבסוד לפעוט פי 2 ויותר ל־4,000 שקל בחודש כך שתשלום ההורים הממוצע יהיה כ־2,000 שקל. על המדינה והרשויות המקומיות תוטל אחריות להבטיח היצע מספק של מעונות יום. האחריות למדיניות הגיל הרך, התקצוב והפיקוח תרוכז במשרד החינוך. הפיקוח יורחב ממסגרות עם 7 פעוטות ומעלה למסגרות שבהן 3 פעוטות ומעלה.
כיום ההשקעה הממשלתית בחינוך לגילאי 0-3 עומדת על כ־2 מיליארד שקל בשנה (כולל הסבסוד להורים), כ־2% בלבד מתקציב משרד החינוך, שעומד על כ־99 מיליארד שקל. לפי אומדן של עמותת 121, יישום מלא של התוכנית ידרוש תוספת תקציבית של כ־8 מיליארד שקל בשנה, אבל כיוון ש־1.8 מיליארד ייחסכו להורים, העלות למשק היא 6.2 מיליארד שקל. בתוספת אובדן תוצר של 6 מיליארד שקל בשל תוספת כוח אדם על חשבון ענפים אחרים מדובר בעלות למשק של כ־12.2 מיליארד שקל לשנתון.
לצד ההשקעה הנדרשת, חברת נומריקס ערכה עבור הקואליציה ניתוח עלות־תועלת שבחן את התועלת הכלכלית שלה בטווח הארוך לכל שנתון. התוכנית צפויה לייצר תועלת למשק של כ־26.4 מיליארד שקל לשנתון לאורך החיים. זה מורכב מתוספת תוצר של 11.6 מיליארד שקל בשל עלייה בפריון העבודה, תועלת כלכלית של 11.2 מיליארד שקל בשל ירידה בפשיעה ותוספת תוצר של 3.5 מיליארד שקל בשל עלייה בהשתתפות הורים בשוק העבודה.
בניכוי העלויות, המשמעות היא תועלת של 14.2 מיליארד שקל למשק לכל שנתון. יודגש כי מדובר בחישוב חסר מאוד שאינו כולל תועלות בתחומי הרווחה, הבריאות ובריאות הנפש וירידה בהוצאות החינוך המיוחד. כן הוא מתייחס לתועלות כלכליות רק ממעונות יום לשכבות החלשות ואינו כולל את השיפור הצפוי במעמד הביניים והמעמד הגבוה. כאמור, מחקר קודם העריך את התועלת ב־5 שקלים על כל שקל.
"אנחנו רואים בשטח את תוצאות ההשקעה הנמוכה של ישראל בגיל הרך: המעונות צפופים, השכר של המחנכות נמוך וקשה לגייס ולשמר כוח אדם איכותי", אומרת טלי ניר, יו"ר עמותת 121. "כשמחנכת אחראית על יותר מדי פעוטות, קשה להעניק לכל ילד את תשומת הלב שהוא זקוק לה ולזהות קשיים התפתחותיים. המדינה צריכה להשקיע הרבה יותר בחינוך מלידה עד גיל שלוש. זה לא רק הדבר המוסרי אלא גם ההשקעה הטובה ביותר כלכלית למדינה".
