דוח המבקר
הממשלה התעלמה מאזהרות - והותירה את הציבור חשוף למבצעי השפעה זרה
תוכנית מערך הסייבר שהוצגה לנתניהו לא אושרה ולא תוקצבה, המל"ל הפסיק לעסוק בנושא, ומשרד המודיעין שאליו הועברה האחריות נסגר בלי שנקבע גורם מחליף. לקראת הבחירות הקרובות מזהיר מבקר המדינה מפני "הטיית תוצאות הבחירות וערעור אמון הציבור בתוצאותיהן"
ממשלת ישראל וראש הממשלה בנימין נתניהו הפקירו את הטיפול במבצעי השפעה זרה באינטרנט, במשך שנים התעלמו מאזהרות של גורמי מקצוע, והותירו את האזרחים חשופים למבצעים של מדינות אויב כמו איראן שמנסות לפורר את ישראל ולפגוע ביציבות המנגנונים הדמוקרטיים שלה – כך קובע דוח חריף במיוחד שפרסם היום (ג') מבקר המדינה.
בין השאר מתריע המבקר מאי-התייחסות של נתניהו והדרג המדיני להתרעות ותוכניות פעולה שהוצגו להם; העברת האחריות לסוגיה לידי שרת המודיעין אז גילה גמליאל, שהזניחה את הטיפול בה; ואתגרים של השב"כ בניטור מבצעי השפעה זרה. כל זה עלול להתפוצץ בפנים עם הכניסה למערכת הבחירות הקרובה, שלפי המבקר אין היערכות להתמודדות עם מבצעי השפעה זרה הקשורים אליה. זאת, אף שיש הסכמה גורפת לגבי הנזקים האפשריים שכוללים "הטיית תוצאות הבחירות וערעור אמון הציבור בתוצאותיהן".
סוגיית ההשפעות הזרות מוכרת ונחשבת לבעלת חשיבות בינלאומית מאז מבצע ההשפעה הרוסי בפייסבוק במהלך מערכת הבחירות לנשיאות ארה"ב ב-2016. מדינות וגורמים רבים, דוגמת האיחוד האירופי וה-OECD, מזהים מבצעי השפעה זרה מקוונים כסיכון אסטרטגי שיכול לערער אמינות בתוצאות בחירות ובשלטון החוק, לקדם אינטרסים של גופים עוינים ולהעמיק קרעים ומחלוקות פנימיים.
בישראל, ובפרט מאז טבח 7 באוקטובר, זוהו מספר מבצעי השפעה זרה, רבים מהם בהובלת איראן, שנועדו לפגוע בממשלה ובלכידות החברתית, לצד מבצעים בקרב קהל בינלאומי שנועדו ליצור דה-לגיטימציה לישראל. ימים ספורים אחרי הטבח כבר זוהה קמפיין השפעה איראיני שניסה לקבע נרטיב של ג'נוסייד בעזה. ב-2024 זוהתה פעילות של רשת השפעה זרה בשם איסאנד, שפעלה לסיים את המלחמה ברצועה בתנאים נוחים לחמאס באמעצות השפעה על דעת הקהל בישראל.
החשש מפעילות רשתות השפעה זרה מתגבר לקראת מערכת הבחירות הקרובה, שעתידה להיות אחת הסוערות והמפלגות בהיסטוריה של ישראל. "תקופה זו עלולה לשמש כר פורה לניסיונות להשפעה על סדר היום, על תפיסת המציאות ועל קבלת ההחלטות, בדרך שיש בה כדי להטות את תוצאות הבחירות עד כדי ערעור אמון הציבור בתוצאות הבחירות", מתריע המבקר בפתח הדוח.
על רקע זה, ביקש המבקר לבדוק את ההגנה של ישראל על אזרחיה מפני מבצעי השפעה זרה. הבדיקה התקיימה בין יולי 2024 לינואר 2026, וכללה ביקורת במטה לביטחון לאומי, משרד רה"מ, השב"כ, מערך הסייבר הלאומי, ועדת הבחירות המרכזית ומחלקת הסייבר בפרקליטות. חלק מממצאי הדוח צונזרו מטעמי ביטחון המדינה.
בפתח הדוח מציין המבקר שהחל מ-2017 התריעו גורמי מקצוע רלוונטיים – שב"כ, מל"ל, מערך הסייבר וגורמים בחברה האזרחית – על האיום ממבצעי השפעה זרה והתחזקות מאמצים אלו. הגורמים גם הובילו יוזמות שונות ליצירת מענה לאיום, ואולם נתניהו ודרג קבלת ההחלטות כשלו פעם אחר פעם בהקשבה לאזהרות או בקידום הטיפול בהן.
כך, למשל, ב-2017 הנחה ראש המ"ל לבדוק פערים בתחום אחרי שזיהה שישראל מהווה יעד להשפעה זרה. במקביל, ביצע מערך הסייבר עבודת מטה שזיהתה צורך במענה לאומי בבתחום. ממצאים אלו הוצגו בדיונים במל"ל ב-2018, במהלכם הודגש הצורך בגיבוש מדיניות לאומית ותיאום בין-גופי. ואולם לפי המבקר, המל"ל, בראשות מאיר בן שבת (מינוי של נתניהו), "לא המשיך לקדם את הטיפול בנושא מול הגורמים הממשלתיים השונים, עבודת המטה הבין-ארגונית לא קודמה ולא גובשה מדיניות לאומית בנושא".
מדובר בפספוס עגום, שכן באותה עת מבצעי התערבות זרה היו רק בראשית דרכם, ויצירת מענה מוקדם הייתה מאפשרת לישראל ליצור מנגנוני התמודדות עם האיום כשהוא עוד קטן יחסית, ולהפוך למובילה בינלאומית במאמצים לבלימת השפעה זרה.
המל"ל, כעת בראשות איל חולתא, שב לדון בנושא רק ב-2022, בתקופת ממשלת השינוי. בדיונים השתתפו מערך הסייבר, גופי ביטחון ומשרדי המודיעין. "(בדיונים), שב ועלה איום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי, היעדר התיאום בין הגופים השונים העוסקים בו והצורך בהעמקת שיתוף הפעולה בטיפול בנושא", נכתב בדוח. "בהמשך לכך, המל"ל ציין במסמך כי הוא ימשיך להוביל, ביחד עם הגופים הרלוונטיים, עבודת מטה שמטרתה לתאם בין כלל הגופים את הפעילות בתחום; לבחון פערים בטיפול ככל שישנם כאלו; ויביא המלצות בפני הדרג המדיני לשינויי מדיניות וחקיקה לרבות באשר להפניית המשאבים הדרושים לכך".
בעקבות כך, הערכת מצב הביטחון הלאומי של המל"ל ל-2023 כללה המלצות למדיניות להעמקת הטיפול בניטור וסיכול השפעות זרות באמצעות רשתות חברתיות. הערכה זו גובשה בדצמבר 2022 (הממשלה הנוכחית הושבעה ב-29 בדצמבר 2022), אך מעולם לא נדונה בקבינט של ראש הממשלה נתניהו. "היעדר דיון בקבינט בנושא טומן בחובו סיכונים שונים, בהם פגיעה ביכולת לנהל את הסיכון באופן אסטרטגי ובראייה לאומית", התריע המבקר.
ב-2023 החליט נתניהו לזרוק את הנושא לטיפול משרד המודיעין בראשות גילה גמליאל. ואולם, תחת השרה הוזנח הנושא. בפרט, תפקיד ראש תחום השפעה זרה במשרד לא אויש במשך מספר חודשים, והמכרז לאיושו הופסק עם סגירת המשרד ב-2024. "עוד הועלה כי הגם שמינהלת המודיעין הלאומי שנושא ההשפעה הזרה היה תחת אחריותה הועברה למשרד החדשנות, נושא ההשפעה הזרה לא הועבר, מבלי שנקבע גורם אחראי כלשהו לטיפול בנושא", כותב המבקר.
תוכנית מערך הסייבר לא מומשה
מיד אחרי טבח 7 באוקטובר זיהה מערך הסייבר, בראשות גבי פורטנוי, שאזרחי ישראל הם יעד למבצעי השפעה ודיסאינפורנמציה משמעותיים, ושמדובר בכלי אסטרטגי של אויבי ישראל. באוגוסט 2024 הציג המערך לנתניהו את האיום ופירט שורה של פערים בהתמודדות איתו. נתניהו הורה למערך לגבש תוכנית פעולה. המערך נענה לאתגר וחודש לאחר מכן הציג לנתניהו תוכנית שכללה פעילות בתחומים כמו ריכוז תמונת מודיעין, העלאת מודעות ציבורית וגיבוש תשתית לפעילות מול פלטפורמות דיגיטליות.
ואולם, בדיקת המבקר העלתה שכמעט שנה מאוחר יותר, ביולי 2025, נתניהו או איש מטעמו לא בחן את תוכנית מערך הסייבר, ולא הוקצו משאבים למימושה. התוכנית הועברה לבחינת המל"ל רק בעקבות פניית משרד המבקר למדינה בנושא באותו החודש. "בהיעדר אישור של רה"מ לתוכנית ובהיעדר אישור לתקציב הנדרש למימושה, מערך הסייבר קידם פעולות שעיקרן בתחום החינוך וההסברה לשם התמודדות עם האיום, לצד פעולות ראשוניות לבחינת אפשרויות טכנולוגיות להרחבת יכולות הניטור, בשיתוף גורמים נוספים. פערים מרכזיים נוספים שמערך הסייבר הציף - נותרו בעינם", קובע המבקר.
לפי המבקר, הפעילות של מערך הסייבר הובילה לכך שהמל"ל החליט שלא לקדם את הטיפול בסוגייה. זאת, אף שהמל"ל מביא לשולחן יכולות ומומחיות שונות מאלו של המערך. בנוסף, גם הפעילות הסמלית יחסית שביצע מערך הסייבר הסתיימה עם החלפתו של פורטוני (שמונה על ידי ראש הממשלה נפתלי בנט) ביוסי כראדי (שמונה על ידי נתניהו). "עם כניסת ראש מערך הסייבר לתפקידו במאי 2025, הוא בחן את הנושא והחליט כי בהתאם לסמכויותיו ולנוכח מכלול המשימות העומדות לפתחו של המערך, נכון שהמערך ימקד את מאמציו בכל הנוגע להשפעה זרה רק למקרים שבהם היא נובעת מתקיפות סייבר שממונפות לטובת הישגי השפעה", נכתב. "יוצא אפוא, שנכון לאוגוסט 2025, מל"ל ומערך הסייבר הפסיקו מלעסוק בנושא".
המבקר מסכם: "השתלשלות הדברים מלמדת על דפוס חוזר של העלאת האיום לסדר היום, ונקיטת יוזמות להתמודדות בין-ארגונית עימו - אולם יוזמות אלו נזנחו ולא עלו על מסילת יישום ממשית. נכון למרץ 2026, כתשע שנים לאחר שזוהה איום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי, יש פערים משמעותיים בהתמודדות עימו במישור הלאומי - אין מדיניות לאומית בנושא ואין גורם ממשלתי שמוביל את ההתמודדות הבין-ארגונית עם האיום. בהיעדר דירקטיבה והכוונה סדורה, אין הלימה בין האיום והתעצמותו לבין המענה הממשלתי שניתן לו, והטיפול הממשלתי באיום זה לוקה בחסר".
החינוך וההסברה הופקרו
סוגייה אחרת שבדק המבקר היא מאמצי ניטור מבצעי השפעה זרה מצד השב"כ. "נכון לפברואר 2025 עמדו בפני שב"כ אתגרים מסוימים בתחום הניטור והסיכול של מבצעי השפעה זרה", נכתב. "הגם שנכון ליולי 2025 ניתן מענה מסוים לחלק מהקשיים והאתגרים שעמדו בפניו, הרי שקשיים ואתגרים מסוימים עדיין נותרו כפער ומתקיימת בחינה באשר להתמודדות עמם".
כתוצאה, מתריע המבקר, תמונות המצב באשר למבצעי השפעה זרה "חסרה". "יש חשש שלא כל ניסיונות ההשפעה הזרה אכן מזוהים ועל כן לא ניתן לפעול כדי לסכלם. זאת ועוד, יש לתת את הדעת על כך שקיים קושי מסוים להעריך נכונה את היקף התופעה", נכתב.
קושי נוסף שעליו עומד המבקר הוא בחינת הרגולציה בנושא מול פלטפורמות תוכן גולשים. לפי הדוח, משרד התקשורת ומשרד המשפטים עסקו בעבר בסוגייה זה, אך זו לא קודמה: "היקף הניטור והסרת התכנים שמבצעת כל פלטפורמה משתנה בהתאם לשיקוליה. במסגרת מיפוי הפערים שביצע מערך הסייבר בשנת 2024 עלה הצורך בבחינת הרגולציה. נכון למרץ 2026, ובהיעדר גורם שאמון על טיפול בנושא ההשפעה הזרה – לא גובשה מדיניות מתואמת לפעילות מול הפלטפורמות".
אחת הדרכים היעילות ביותר להתמודדות עם מבצעי השפעה זרה היא באמצעות הקניית אוריינות מקוונות בנושא לציבור האזרחים, ובפרט לילדים ומתבגרים. בדיקת המבקר העלתה שאף שמשרד החינוך מציע מערכי שיעור שעוסקים בדיסאינפורמציה וחשיבה ביקורתית, העברתם מוגדרת כרשות ונתונה לשיקול בתי הספר. "עוד הועלה כי למיזם Fake or Not שהפעיל משרד החינוך לנוכח החשיפה הגוברת למידע כוזב בעקבות מלחמת חרבות ברזל נרשמו בתקופה של כשנה וחצי רק כ-9,000 כניסות לאתר המיזם, וכ-45,000 צפיות בתכניו. יוצא אפוא כי הגדרת תוכני הלימוד בנושא כלימודי רשות בלבד אינה עולה בקנה אחד עם הסיכון הגלום בדיסאינפורמציה עבור הפרט והחברה".
בדומה, גם זירת ההסברה בנושא, שפונה לאזרחים בוגרים, הופקרה: "נכון למרץ 2026 אין גורם אחראי לנושא של השפעה זרה במרחב הדיגיטלי, לרבות להיבטי ההסברה. עקב כך הפער הנוגע לחיזוק החוסן הלאומי באמצעות פעולות הסברה והגברת מודעות הציבור נותר בעינו".
מה יהיה בבחירות?
ממצאים אלו מקבלים משנה תוקף לנוכח מערכת הבחירות המתקרבת. לפי הדוח, ועדת הבחירות זיהתה שלושה נזקים אפשריים מרכזיים: "(א) פגיעה באמון הציבור במערכת הבחירות ובדמוקרטיה הישראלית, כגון פרסומים ולפיהם יש פגיעה בטוהר הבחירות; (ב) פגיעה ביכולת הבוחר להצביע ויצירת אנדרלמוסיה ביום הבחירות, כגון פרסום כוזב ולפיו הבחירות בוטלו או שקלפי מסוימת נסגרה; (ג) פגיעה באפשרות ההצבעה החופשית של הבוחר על ידי הטעייתו או הסטתו, כגון פרסום כי מועמד מסוים פרש, פרסום DeepFake כאילו היו דעותיו של מועמד מסוים". עם זאת, המבקר זיהה "פער מסוים" בתרחיש איום הייחוס של ועדת הבחירות.
השב"כ מסר למבקר שזוהו ניסיונות השפעה במערכות בחירות קודמות, ושלקראת מערכת הבחירות הקרובה, "הוא נערך להעצמת ניסיונות השפעה זרה ברשת, בדגש על הרשתות החברתיות". לדברי הארגון, "אחד האתגרים הגדולים ביותר הוא הטלת ספק בקרב האזרחים בעניין תוצאות ההצבעה". חרף זאת, לפי המבקר ביולי 2025 טרם החל השב"כ בהיערכות לבחירות בהקשר של ניטור מבצעי השפעה זרה, ורק בינואר השנה נמסר שהחלה פעילות ממוקדת.
משרד המשפטים גיבש ב-2019 עקרונות להתמודדות עם מבצעי השפעה זרה ותרחישים כמו פעילות בוטים או חשבונות מזויפים. "במועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר שגובשו עקרונות אלה, ועל אף שחלה התפתחות טכנולוגית משמעותית, לרבות בתחום השימוש בכלי בינה מלאכותית, העקרונות המנחים לא עודכנו על ידי משרד המשפטים", קבע דוח המבקר.
המבקר מסכם שהיעדר מענה לפערים ולליקויים שזיהה יותירו את הציבור הישראלי חשוף למצבעי השפעה זרה, כאשר הסכנה במערכת הבחירות הקרבה גדולה במיוחד. "הדברים נכונים אף ביתר שאת בתקופות משבר, מלחמה ובחירות", כתב. "חוסר יציבות פוליטית וביטחונית, פנים-מדינתית ואזורית, הם בבחינת קרקע פורייה המאפשרת לגורמים מקומיים וזרים לנצל את השסעים החברתיים ולפגוע באמון הציבור במוסדות דמוקרטיים".
