דוח המבקר
החלטות שרירותיות ונתונים ישנים: כך מאשר משרד התחבורה מיזמי ענק
דוח מבקר המדינה מצביע על שורת מחדלים בבדיקת הכדאיות הכלכלית של פרויקטים תחבורתיים; בין השאר נמצא כי תקן המהנדסים אינו מאויש במלואו, וכי תוכניות אסטרטגיות לטווח ארוך אינן מעודכנות
מבקר המדינה מתניהו אנגלמן, מפרסם היום (ג') דו"ח בדיקות כדאיות כלכלית של פרויקטים תחבורתיים שמבצע משרד התחבורה ומצביע על שורת מחדלים - החל מהסתמכות על מידע ישן ולוקה בחסר, היעדר תוכניות עבודה מסודרות, מחסור באנשי מקצוע וחוסר יציבות בשדרת הבכירים שמקבלים החלטות ואפילו חוסר ניסיון למצוא אלטרנטיבות טובות יותר דבר שמוביל להחלטות שרירותיות ולא מקצועיות.
המבקר מזהיר כי בקצב שבו מתקדמת התחבורה בישראל, אנחנו צפויים להיות אחת מהמדינות הצפופות ביותר בעולם, ואת הדו"ח היא מסייג בטענה כי למשרד התחבורה חסר מידע כיוון שרובו מנוהל באופן ידני והדבר הקשה על עבודתו.
על פי הדו"ח, בשנים 2020 עד 2023 מימן משרד התחבורה פרויקטים תחבורתיים בעלות של כ-20 מיליארד שקל בשנה בממוצע, ללא תקציב התמיכה בתחבורה ציבורית, כ-4% מתקציב המדינה ותקציב ההשקעה האזרחי הגבוה ביותר ביחס למשרדי הממשלה האחרים.
מבקר המדינה בדק בין אוגוסט 2024 למרץ 2025 את תהליכי אישור פרויקטים תחבורתיים, תוך התמקדות בבדיקות כדאיות כלכלית, תכנון אסטרטגי, ואומדן עלויות ותועלות - והממצאים אינם מחמיאים כלל להתנהלות משרד התחבורה, שמתקשה להגיע להבנות עם משרד האוצר ולהיצמד לתוכניות עבודה מסודרות.
על פי הנתונים, אף שתכנון רשת התחבורה צריך להסתמך על תוכנית מתאר ארצית מאושרת, ולהסתמך על תוכנית ארצית משולבת לתשתית תחבורה יבשתית שהחלו לעבוד עליה לפני 18 שנה, עד היום טרם אושרה התמ"א החדשה בשל מחלוקת בין משרדי התחבורה והאוצר.
לפי בדיקת המבקר, בארבע השנים האחרונות חלה ירידה במספר המהנדסים המועסקים במנהל תשתיות, מ-18 מהנדסים בשנת 2020 ל-14 מהנדסים בשנת 2025. עוד עולה כי תקן המהנדסים אינו מאויש במלואו ושיעור האיוש עומד על 82%. כיום מועסק במינהל התשתיות מהנדס אחד בלבד העוסק באישור דרישות התשלום של חברות התשתית.
סוגייה נוספת שמעלה המבקר היא שתוכניות אסטרטגיות לטווח ארוך אינן מעודכנות, כמו התוכנית לפיתוח התחבורה הציבורית שפורסמה ב-2012 ותוכניות התחבורה למטרופולינים חיפה ותל אביב שפורסמו בשנים 2016-2015. בנוסף, משרד התחבורה לא הכין תוכנית תחבורה אסטרטגית למטרופולין באר שבע ולא השלים את התוכנית האסטרטגית למטרופולין חיפה וזו נותרה בגדר טיוטה. גם בתוכניות חומש עלו בעיות, כאשר משרד התחבורה לא אישר לחברת נתיבי איילון ולחברת חוצה ישראל תוכניות חומש, כך שפעילותן מבוצעת ללא תוכנית סדורה לטווח ביניים, מה שעלול ליצור לחברה חוסר ודאות.
דו"ח המבקר מצביע על כך שבדיקות כדאיות כלכלית, שאמורות להוות בסיס לקבלת החלטות, מבוצעות לעיתים קרובות רק על חלופה אחת שכבר נבחרה, ולא משוות בין אפשרויות שונות. אין קריטריונים ברורים מתי חובה לבצע בדיקת כדאיות, מצב שמוביל להחלטות שרירותיות. המבקר ציין כי שלב ביצוע בדיקת הכדאיות בתהליך תכנון ואישור פרויקט במשרד התחבורה נעשה בניגוד להנחיות נוהל פר"ת, לפיהן יש לבצע את בדיקת הכדאיות פעמיים לאורך שלבי התכנון של פרויקט. בביקורת שערך המבקר נמצא כי בפועל אין עיקרון המנחה באיזה שלב בתכנון הפרויקט יש לבצע בדיקת כדאיות, כך לדוגמה בשנים 2024-2015 בוצעו באגף מחקר כלכלי 317 בדיקות כדאיות, מתוכן 29% בשלב התכנון המוקדם, 22% בשלב התכנון המפורט, 18% בשלב התכנון הראשוני והיתר בשלבים שונים. עוד נמצא כי הבדיקה מבוצעת כמעט תמיד על החלופה הנבחרת בלבד שאותה בוחרת בדרך כלל חברת התשתית, בלי ששאר החלופות מובאות לעיון משרד התחבורה, כך שההחלטה בין החלופות מתבצעת ללא בדיקת כדאיותן הכלכלית של החלופות השונות.
המבקר גם מעביר ביקורת על שינויים ארגוניים ותחלופת בכירים במינהל תכנון ופיתוח תשתיות במשרד התחבורה, זאת לאחר שבחמש השנים האחרונות בוצעו חמישה מינויים לתפקיד ראש מינהל תכנון ופיתוח תשתיות, מתוכם מינוי אחד לממלא מקום זמני בסוף שנת 2020 למשך חמישה חודשים, וכן נכון לחודש אוגוסט 2025 מכהן בתפקיד ממלא מקום זמני. בנוסף, עזבו בתקופה זו את תפקידם שלושה ראשי אגפים ומאז יולי 2024 לא אוישה משרת מנהל אגף תכנון מערכתי הפועל תחת אגף בכיר תכנון תחבורתי. סגנית ראש המינהל עזבה במרץ 2025 וחלו שינויים תכופים במבנה המינהל, מנהלים ועובדים התחלפו ואגפים הוקמו, בוטלו ופוצלו.
לשיטות העבודה האלו יש כמובן השלכות. המבקר בדק "מקרי בוחן", בהם הרכבת הקלה חיפה-נצרת (פרויקט "נופית") שעלות ההקמה שלה זינקה מכ-5.75 מיליארד שקל ל-8.2 מיליארד שקל, אך משרד התחבורה לא ביקש לערוך בדיקת כדאיות חדשה לפרויקט ולבחון האם הוא עדיין מציג כדאיות כלכלית. מקרה נוסף הוא הקמת תחנת הרכבת בדימונה, שבבדיקת הכדאיות הכלכלית שנערכה נאמד מספר הנוסעים העתידי בכ-965 אלף נוסעים בשנה, בעוד שבפועל בחודשים אוקטובר ונובמבר 2024 עברו בתחנת הרכבת 3,063 נוסעים (המייצגים קצב שנתי של 18,378 נוסעים) שהם למעשה 1.9% בלבד ביחס לתחזית.
עוד מציין המבקר, כי היקף ההשקעה הכולל בתשתיות בישראל עמד על כ-3.2% מהתמ"ג, נתון שאמנם מקובל בעולם, אך אינו תואם את קצב הצמיחה הכלכלית המהיר של ישראל, שעומד על 4.3% בשנה. לטענת המבקר, הפער בהשקעות ניכר במיוחד בתחום התחבורה. לדוגמה, רשת הכבישים והמסילות בישראל מדורגת נמוך לפי פרמטרים של כיסוי ויעילות, דבר המתבטא בעומסים כבדים, מהירות נסיעה נמוכה ושימוש מוגבל בתחבורה הציבורית.
מנתוני האו"ם עולה כי שיעור הגידול הצפוי באוכלוסייה בישראל בשנים 2050-2024 צפוי להיות 39.6% לעומת ממוצע עולמי של 18.7% וישראל תמנה יותר מ-13 מיליון תושבים (הלמ"ס אף מעריך 15.7 מיליון תושבים). בקצב התקדמות התחבורה בארץ, מבקר המדינה מתריע כי ישראל צפויה להיות אחת המדינות הצפופות בעולם. לסיכום, המבקר קובע כי יש לשפר את ניהול מערך התחבורה בישראל מהיסוד, לקבוע קריטריונים ברורים לבדיקות כדאיות, לעדכן תוכניות ומודלים, להשקיע בגיוס ושימור ידע מקצועי, ולבסס מערכות מידע מהימנות.
משרד התחבורה: נמצאים בתנופת חיזוק משמעותית
ממשרד התחבורה נמסר בתגובה: "משרד התחבורה מודה למבקר המדינה על עבודתו החשובה, ומקבל את הערותיו במטרה להמשיך ולשפר את עבודת המטה, הפיקוח והניהול בתחום התשתיות הלאומיות.
"הטענה כאילו למשרד חסר ידע או שהמידע מנוהל באופן ידני - אינה נכונה. כלל הנתונים על פרויקטי התשתית מנוהלים כיום באמצעות מערכת ממוחשבת מתקדמת שפותחה במשרד - מערכת "שיטה" - המאחדת את המידע התקציבי, ההנדסי והתפעולי ומאפשרת בקרה בזמן אמת, מעקב אחר לוחות זמנים ותקציבים, ושימור ידע ארגוני. בנוסף פועלת מערכת GIS ייעודית המספקת תמונת מצב כוללת לכלל הפרויקטים בישראל.
"מינהל התשתיות במשרד נמצא בתנופת חיזוק משמעותית. בשלוש השנים האחרונות הוקמו בו שני אגפים בכירים חדשים (מאי״ץ ואגף בכיר רשויות מקומיות), אשר הרחיבו את יכולת הפיקוח והבקרה על פרויקטים בהיקפים של מיליארדים. במקביל מתבצעים תהליכי איוש של משרות הנדסיות נוספות כחלק מהרחבת שדרת הניהול המקצועית. הקושי בגיוס מהנדסים נובע מהפערים בשכר בין המגזר הציבורי לפרטי, אך בעקבות רפורמת השכר של נציבות שירות המדינה הפערים הצטמצמו, והמשרד מאייש בהדרגה את כלל התקנים.
באשר לטענות על בדיקות הכדאיות הכלכלית – מדובר בפרשנות שגויה. למשרד התחבורה אין חובה חוקית לבצע בדיקות כדאיות לכל פרויקט, אולם בפועל המשרד מקיים בדיקות סדורות בהתאם לנוהל פר״ת המעודכן, המשמש כלי מקצועי לקבלת החלטות. הנוהל מבוסס על מתודולוגיה מחקרית מקיפה, ולצד שיקולים כלכליים נבחנים גם היבטים תחבורתיים, ביטחוניים, סביבתיים וחברתיים.
"המשרד מוביל בימים אלו, בשיתוף משרד האוצר, מחקר מקיף לעדכון מודל הכדאיות כך שישקף באופן מלא את התועלות החברתיות והסביבתיות של פרויקטי תחבורה ציבורית – לרבות קווי רכבת קלה, נת״צים ו־BRT – בהתאם לסטנדרטים הנהוגים במדינות המובילות בעולם.
"בנושא הרשויות המטרופוליניות, משרד התחבורה מקדם מהלך משמעותי לחיזוק מערך התחבורה הציבורית בישראל באמצעות קידום הצעת החוק להקמת רשויות מטרופוליניות – חוק שלא קודם במשך 20 שנה. ההצעה מוכנה במלואה, מגובה בתמיכה מקצועית רחבה, ונועדה לשפר את התיאום והניהול של מערכי התחבורה העירוניים בישראל.
"המשרד פועל בתיאום מלא עם אגף התקציבים במשרד האוצר ובשיתוף פעולה עם כלל גורמי הממשלה הרלוונטיים, אך בשלב זה קידום ההצעה אינו נתון לשליטתו, וההליך ממתין להחלטה באיזו ועדה תידון הצעת החוק.
"רשויות מטרופוליניות עתידות לשמש כגורם מתכלל לניהול התחבורה הציבורית במרחבים העירוניים הגדולים, לאפשר תיאום בין רשויות מקומיות שונות, לשפר את איכות השירות לנוסעים, ולייעל את תהליכי קבלת ההחלטות. הקמתן צפויה להבטיח מענה טוב יותר לצרכי התושבים, לחזק את השימוש בתחבורה ציבורית, ולתרום לצמצום עומסי התנועה ולשמירה על איכות הסביבה.
"המשרד פועל בשיתוף גורמים מקצועיים רבים, תוך הקפדה על שקיפות, בקרה ואחריות ציבורית, במטרה להבטיח שתכנון וביצוע פרויקטי התחבורה הלאומיים ייעשו על בסיס ראייה מערכתית רחבה ולטובת כלל אזרחי ישראל".
