דו"ח בנק ישראל: הגירעון בישראל גבוה ב-2% מהממוצע ב-OECD

הגירעון של ישראל לפי כללי חישוב בינלאומיים עמד על 2.7% אשתקד - שיעור שגבוה ב-2% בהשוואה לממוצע במדינות ה-OECD, כך עולה מדו"ח בנק ישראל לסיכום שנת 2017 המתפרסם היום (ד'). מדובר בגירעון ממשלה רחבה הכולל את כלל המגזר הציבורי.

לפי הבנק, למרות הירידה בנטל תשלומי הריבית בשנים האחרונות (בעקבות צמצום החוב) עלות המימון של החוב (תשלום הריביות על אגרות החוב) נחשבת לגבוהה יחסית והסתכמה ב-2.3% מהתוצר לעומת עלות ממוצעת של 1.3% תוצר במדינות ה-OECD. אחת הסיבות לכך היא הסיכון הביטחוני בישראל.

עוד קובע הדו"ח, כי המדיניות של הממשלה עלולה להביא לקיצוצים בעתיד. לפי הבנק, הגירעון הסתכם ב-2.2% (בניתוח של הבנק הוא אינו כולל את ההכנסות ממקרקעין ששוליות יחסית במרבית העולם, מה שהיה מביא את הגרעון ל-1.2% לפי הלמ"ס) שזהו שיעור נמוך מהתקרה של 2.9% שקבעה הממשלה.

אולם מאחר והממשלה הפחיתה מסים (מס חברות, הטבות מס להורים וביטול מכסים) ומאחר ועודף ההכנסות נבע בעיקר מגורמים חד פעמיים כמו מבצע מס הדיבידנד, מכירת מובילאיי והנפקת מאגר "תמר" (שהצטברו לכ-16 מיליארד שקל), לצד הגדלת ההוצאות באופן מתמשך כמו למשל במסגרת ההסכם עם ארגון המורים העל יסודיים שצפוי להעלות את שכרם בקצב מואץ, סבסוד הצהרונים או הגדלת קצבאות הנכים - הדבר עלול להביא להגדלת הגרעון המבני. הגרעון מנוכה המחזור המחושב על בסיס השוואת סטיית התוצר הפוטנציאלי עלה ב-0.3% תוצר. הגרעון המבני (המנוכה מהשפעת המחזור ומההכנסות החד פעמיות) עלה באופן חד ב-1.4% תוצר.

הבנק מציין כי "הגדלת ההוצאות והפחתת המסים הובילו לכך שהגירעון המבני, המבטא את הפער בין ההוצאות וההכנסות הקבועות של הממשלה, גדל משמעותית זו השנה השנייה ברציפות... בפועל גדל הפער השלילי בין ההוצאות וההכנסות הקבועות של הממשלה. הגידול בגירעון המבני מאפיין מדיניות מרחיבה פרו-מחזורית, וזו עלולה ללחוץ לצמצום תקציבי בעתיד".

במילים פשוטות, הממשלה מתחייבת על כסף שלא יהיה לה בעתיד, מה שייאלץ אותה לבצע קיצוצים בשירותים לאזרח. להערכת הבנק, המהלכים השונים יגדילו את התחייבויות הממשלה ב-2022 ב-12 מיליארד שקל שיחייבו אותה למצוא מקורות הכנסה נוספים, כלומר להעלות מסים.

רה"מ נתניהו ושר האוצר כחלון איי אף פי

לפי בנק ישראל, "הסיכון הפיסקלי הנובע מכך נראה מצומצם בעת הזאת משום שהחוב מציג מגמת ירידה בשנים האחרונות. עם זאת, היחס בין החוב לתוצר עלול לעלות במהירות כאשר פורץ משבר, כפי שקרה בישראל בעבר וכפי שקרה בכמה מדינות במרוצת העשור הקודם. אם תרחיש שכזה בישראל ילוּוה במיתון של הפעילות העסקית, הממשלה עלולה להיאלץ לנקוט מדיניות מצמצמת (כלומר קיצוץ בשירותי הממשלה- ע"מ) דווקא כשנדרשת הרחבה פיסקלית".

אמנם שר האוצר משה כחלון הגדיל את שיעור ההוצאה האזרחית מהתוצר (התקציב הממשלתי שלא מיועד לביטחון) בשנים האחרונות, אולם בנק ישראל מתריע כי מאחר והעלייה הזו לוותה בהפחתות מסים, "ספק אם היא תתמיד".

להערכת בנק ישראל, לאור זאת שהעלאת ההוצאה האזרחית מביאה לפי מחקרים שונים לצמיחה בהיקפים שונים (בעיקר כאשר הגדלת ההוצאה מוקדשת לתשתיות או לפיתוח שוק העבודה), ולאור העובדה שגם כך הגדלת ההוצאות נעשתה ללא העלאות מסים, "הפחתה נוספת בנטל המס וקיצוץ מקביל בהוצאות עלולים לבסוף לפגוע בצמיחה אם המציאות הפוליטית תמנע מהממשלה לשמר את סעיפי ההוצאה שתורמים לצמיחה הכלכלית".

למרות הגדלת ההוצאה הציבורית בשנים האחרונות, השוואת ההוצאה הציבורית לנפש במחירים אחידים מראה כי היקף ההוצאה האזרחית (ללא ריבית) בישראל הוא מהנמוכים בקרב מדינות ה-OECD. לצד נטל מס נמוך יחסית, הדבר מבטא את המדיניות החברתית של הממשלה. לפי ניתוח של בנק ישראל ההוצאה האזרחית בישראל נמוכה ב-25% מזו הממוצעת במדינות עם רמת תוצר לנפש דומה לשלה. כאשר משקללים גם את ההוצאות הביטחוניות (שגבוהות בישראל באופן יחסי לשאר העולם) הפער מצטמצם ל-5% ב-2015.

החשש מקיצוצים עתידיים נובע גם מכך שבתקציב 2017 השתמשה הממשלה בתקציב שהיה גבוה אפילו מזה שהוקצה לה והביצוע עמד על 10.4%, הוצאות המשרדים האזרחיים היו גבוהים ב-1.3 מיליארד שקל ואילו משרד הביטחון שאמור היה לעמוד בהסכם כחלון-יעלון חרג ב-3 מיליארד שקל (חלק מהחריגות קוזזו מתשלומי הריבית הנמוכים מהתחזית). מאחר וכבר עכשיו התקציב "דחוק" עבור משרדי הממשלה, ייתכן והממשלה תתקשה להתכנס למסגרות שלהן היא אמורה בשנים הבאות.

בנק ישראל ממליץ לממשלה לפעול נגד המחזוריות של המשק, כלומר דווקא בתקופת הגאות עם הצמיחה הגבוהה ועודפי ההכנסות, כלומר להגדיל את ההוצאה האזרחית לצד ביטול פטורים מעוותים ממס או העלאת מסים שיממנו אותה, מה שישאיר מרחב תמרון לממשלה ביום בו יגיע משבר כלכלי.

שיעור המשפחות העניות בישראל ירד ל-18.5% בשנת 2016

שיעור המשפחות שמתחת לקו העוני ירד ב-2016 לשיעור של 18.5% לאחר שעלה ב-2014 ו-2015, כך עולה מדו"ח בנק ישראל המתפרסם היום. לפי הדו"ח שיעור הנפשות העניות עמד על 22% והמשיך את מגמת הירידה מאז 2010 אז חיו מתחת לקו העוני יותר מחמישית ממשקי הבית וכמעט רבע מהנפשות.

שיא תוחלת העוני היה ב-2010, מאז חלה מגמת ירידה שהביאה לכך שב-2016 תוחלת העוני הגיעה לשיעור מעט גבוה מזה שהיה ב-2002, לפני הקיצוצים הנרחבים בקצבאות.מבין הצעדים שתרמו לצמצום אי השוויון באותה שנה נרשמו העלאת שכר המינימום והגדלת קצבאות הילדים והזקנה.

בקרב האוכלוסיות בהן שיעורי התעסוקה נמוכים במיוחד (נשים ערביות וגברים חרדים) נראה כי הסיכוי שיגיעו ליעדי התעסוקה שנקבעו ל-2020 נמוך מאד. היעד לגברים חרדים עומד על 63% בעוד ששיעור התעסוקה שלהם ב-2017 עמד על 46.6% ובקרב נשים ערביות עומד על 34.9% בעוד שהיעד ב-2020 הוא 41%. מנגד בקרב כלל האוכלוסייה שיעור התעסוקה ב-2017 עמד על 77.8% וכבר חצה את היעד שלו ל-2020 שעמד על 76.5%.

הסיכוי שיעדי התעסוקה לגברים חרדים יגיעו ליעד עד 2020 הוא קלוש צילום: אוהד צויגנברג

בהשוואה חמדינות המפותחות: ישראל משקיעה הרבה פחות בתוכניות לעידוד תעסוקה

בנק ישראל מציין כי למרות שהשתתפות משקי הבית בשוק העבודה גדלה, הפערים בשכר הדבר תורם רק באופן מוגבל לצמצום אי השוויון בהכנסה, לפחות בטווח הקצר. לפי בנק ישראל: "כדי להקטין אפוא את אי-השוויון נטו במידה משמעותית יש מקום להעמיק את הגדלת היצע העבודה ,שיפור איכות התעסוקה והרחבת תשלומי ההעברה – התערבות הממשלה באמצעות כלים שאינם פוגעים בתמריץ לעבוד"". עוד הוסיפו כי, "אפשר למשל לשפר את המיומנויות למשקי הבית הנחוצות לשוק העבודה בקרב האוכלוסייה המשתייכת לחלק התחתון של התפלגות ההכנסות ולהרחיב את מענק העבודה".

בנק ישראל מציין כי למרות הגידול במספר התוכניות לעידוד התעסוקה, הממשלה מוציאה מעט יחסית על מדיניות פעילה בשוק העבודה (כמו הכשרות, השמה או הכוונה וייעוץ) . בעוד שההוצאה הממוצעת ב-OECD עמדה ב-2015 על 0.6% תוצר, ההוצאה בישראל הסתכמה ב-0.2% תוצר. מה שלפי הבנק "מעיד שיש מקום להרחיב את המדיניות הפעילה בשוק העבודה- כדכי לצמצם עוד את אי השוויון דרך מדיניות שמייצרת צמיחה כלכלית מקיפה ובת קיימא ולא דרך תשלומי העברה (קצבאות-ע"מ)". בהקשר זה, תוכנית נטו משפחה של האוצר, שמגדילה בין היתר את סבסוד הצהרונים, ואת נקודות הזיכוי להורים עובדים מעודדת את משקי הבית לצאת לשוק העבודה.

בנק ישראל מציין כי ריבוי התוכניות והמשאבים לפעילותן יוצר הצדקה לצפות מהממשלה לפרסם דו"ח סטטיסטי שמתאר את הפעילויות, התקציבים שלהן, מספר המשתתפים בהן ותרומתם, כדי להבין האם ההשקעות השונות מניבות פירות.

בחינת שיעורי האבטלה לפי אזורים גיאוגרפים העלתה באופן לא מפתיע כי בצפון ובדרום הארץ יש ביקוש נמוך לעובדים משכילים ומנגד גם ההיצע שלהם נמוך. שווי המשקל הזה מונע את הפיתוח הכלכלי של אותם אזורים. יוממות (נסיעה על בסיס יומי לעיר אחרת) נותנת מענה חלקי לתעסוקה עבור תושבי הפריפריה - בעיקר לעובדים משכילים. לפי בנק ישראל, "צריך להמשיך ולפתח את התחבורה הציבורית כדי להרחיב את אפשרויות היוממות לעובדים נוספים ולשפר את רווחתם של כלל היוממים".

מתוך הדו"ח: "צריך להמשיך ולפתח את התחבורה הציבורית כדי להרחיב את אפשרויות היוממות לעובדים נוספים ולשפר את רווחתם של כלל היוממים" צילום: דוברות רכבת ישראל

בנק ישראל: האוצר עוקף את הנומרטור שקבע

בדו"ח השנתי מתייחס בנק ישראל גם לתופעה מהשנתיים האחרונות שבה שר האוצר משה כחלון מקדם מהלכים בהוראת שעה, כלומר לתקופת זמן מוגבלת לכאורה. החקיקה הזמנית נועדה להתמודד עם כלל הנומרטור שנחקק ב-2015 הקובע כי הממשלה לא יכולה להתחייב על הוצאות ללא מקור תקציבי, אלא בפועל מאחר ובשנים הבאות גם כך ישנו פער של מיליארדים בין ההכנסות להוצאות, וחלק ניכר מצעדי ההתכנסות שעשתה הממשלה מאז הקמתה היו צעדים חד פעמיים (כמו גביית דיבידנדים מחברות ממשלתיות או משיכת רווחים ממפעל הפיס) היא לא פתרה את הבעיות העתידיות.

לפי בנק ישראל, "השנה גבר השימוש בהוראת שעה מפני שהיא מאפשרת לאשר חוק לתקופה מוגבלת שעבורה יש תקציב מאושר, והחוק אינו צריך לעמוד במבחן הנומרטור בשנים שלאחר מכן. אך מכיוון שמדובר בהוצאות שהן בבסיס המדיניות החברתית, הן ייכנסו לשגרה ויהיה קשה מאוד לבטלן בהמשך. בפועל נוצרות התחייבויות רב-שנתיות של הממשלה מבלי להציג זאת באופן שקוף, תוך פגיעה בתכנון ארוך הטווח". הבולטת בצעדים אלו היא תוכנית הדגל של כחלון - "נטו משפחה" - בעלות כוללת של 3.5 מיליארד שקל.