שימו לב, אתר זה עושה שימוש בעוגיות על מנת להבטיח לך את חוויית הגלישה הטובה ביותר. קראו עוד הבנתי
בארץ

בדיקת כלכליסט

175 חוקים אינם מיושמים כי לא קבעו להם תקנות

אחרי שמסתיימת הדרך הארוכה של חקיקת חוק בכנסת, הוא חוזר למשרדי הממשלה שיקבעו כיצד ליישם אותו. אלא שחוק אחרי חוק נתקע בשלב הזה בין היועצים המשפטיים, משרדי הממשלה ושרים שלא אכפת להם — ואין אף גורם שבכלל מפקח על הבלגן הזה

רוני זינגר 06:4725.01.16

החוק הישראלי לשוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות הוא אחד המתקדמים ביותר בהשוואה למדינות אחרות בעולם. "באמת חוק יפה ומעורר גאווה אמיתית", אומרת עליו יו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה ח"כ קארין אלהרר מיש עתיד, שמתנייעת בעצמה בכיסא גלגלים. החוק אושר בקריאה שלישית ב־1998 ולכאורה נכנס לתוקף, אבל למעשה, חקיקתו לא הושלמה עד היום והוא אינו מיושם במלואו.

 

התלונות של הנכים ומשפחותיהם נערמות, אולם משרדי הממשלה לא מתקדמים. לאחר שהחוק אושר, המשרדים אמורים לקבוע את התקנות המפורטות שקובעות כיצד ליישם אותו. אחד ההיבטים המרכזיים בחוק הוא נושא הנגישות: משרד החינוך אמור לקבוע למשל כיצד יוכשר בית ספר ויהפוך לנגיש לתלמידים נכים ("נגישות במוסד חינוך קיים"), משרד הבריאות צריך לקבוע כיצד ייבנו מוסדות בריאות נגישים ("נגישות בשירותי בריאות") ומשרד הביטחון אמור לקבוע מהו מקלט נגיש.

הפירוט המקצועי הזה אינו אמור להיות חלק מהחוק — משרדי הממשלה המקצועיים אמורים להגדיר זאת לאור החוק. אולם יותר מ־17 שנה חלפו מאז חקיקת החוק, ותקנות אלה עדיין לא תוקנו. וכך, למרות מחיאות הכפיים הנרגשות של הח"כים, גם בשנה שעברה גילו הורים לילדה נכה בטירת כרמל, שהיא אינה יכולה לנוע בחופשיות בבית הספר שאליו היא רשומה. כשתלונתם נבדקה התברר שאמנם יש חוק, אך בהיעדר התקנות שלו — בית הספר לא הוכרח לייצר בפועל נגישות לכיתות עבור הילדה. החוק נראה יפה על הנייר, אך אינו מיושם בשטח.

 

מדוע זה קורה? הבירוקרטיה הנוגעת להתקנת התקנות היא חור שחור בהליך החקיקה שכמעט מעקר אותו. "סיבה מרכזית לעיכובים היא שמשרדי הממשלה לא יודעים לדבר אחד עם השני. חוקים נתקעים פשוט בגלל זה", מסבירה אלהרר. מבקר המדינה הגיש דו"ח בעניין לפני יותר משנה. הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת דנה בנושא לפני חודשיים, אך גם בשבועות האחרונים הודו משרדי ממשלה שהם מתקשים לקדם את את תקנות החקיקה.

 

 

מי יודע מה תקוע?

 

באותו דיון בוועדה, התברר שחוק זכויות אנשים עם מוגבלות אינו היחיד שמתמודד עם התופעה הזאת. מנתונים שהציג היועץ המשפטי של הכנסת, עו"ד איל ינון, עלה ש־175 מקבצי תקנות בחוקים שונים כלל לא הותקנו. ינון אף הסביר ש־46 מתוך מקבצי התקנות מגדירים חוקים מלאים שלא הותקנו בכלל — כלומר לא התחילו ליישמם.

 

מכיוון שאיש אינו עוקב בצורה מדוקדקת אחר ניסוח התקנות, הנתונים שהציג מבקר המדינה ושהיו נכונים לאוגוסט 2014, שונים מאלו של ינון. המבקר איתר 133 תקנות שלא תוקנו, ולפי הנתונים 31 מהן המתינו בין שנה לשנתיים, 24 המתינו בין שלוש לחמש שנים, 41 תקנות המתינו בין שש לעשר שנים, ו־22 תקנות ממתינות כבר יותר מעשר שנים. עוד מצא המבקר ש־51% מהתקנות התקועות הן בתחומים כלכליים וחברתיים. רק 1% מהתקנות התקועות הן בנושאים ביטחוניים.

 

התקנות נחשבות לחקיקה משנית. הליך החקיקה בכנסת מסובך, קולני וממושך, אולם כשהוא מסתיים מדובר לא פעם באמירה כללית. היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה, יחד עם הצוותים המקצועיים, מנסחים את התקנות שמגדירות כיצד החוק יבוצע באופן מפורט. לעתים הם נדרשים להתייעץ עם משרדים אחרים. לאחר שהתקנה מנוסחת, היא מועברת למחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים שבוחנת את חוקיות התקנה והאם היא מתאימה למטרות החוק ולסמכות שהוא הגדיר. לאחר מכן, חוקים מסוימים חוזרים לוועדה המתאימה בכנסת להצבעה נוספת. בסוף, השר חותם על התקנה — והיא נכנסת לתוקף.

 

אולם כרגיל, המסלול הזה נראה טוב על הנייר, אבל לא מתבצע בפועל. הוועדה לענייני ביקורת המדינה שנמצאת בקשר עם משרדי הממשלה ומנסה לברר היכן עומדת חקיקת המשנה אצלם, מגלה שהם מתקשים לקדם את ההליכים שתקועים אצלם. למעשה, אין אף גורם שממפה את התקנות ועושה ביקורת על ההליך. "אף משרד ממשלתי לא יודע לומר כמה תקנות ממתינות לו על השולחן. רק מבקר המדינה עשה את הספירה בדו"ח שלו", אומרת אלהרר. "הגרוע ביותר הוא שהתברר שהרעה החולה המרכזית היא שמשרדי הממשלה לא יודעים לעבוד אחד עם השני. הם לא מדברים, ומשהו פשוט לא עובד".

 

גם בדו"ח מבקר המדינה נקבע ש־32% מהתקנות התקועות אינן מקודמות בגלל "מחלוקות בין משרדיות". 16% תקועות בשל עיכובים בוועדות הכנסת, 11% נתקעו במשרד המשפטים, 40% בגלל שנמצאה דרך אחרת ליישם את החוק. קרבות בין יועצים משפטיים מביאים לא פעם לתקיעת התקנות ובעקבות זה לעתירות לבית משפט מצד גופים שמבקשים ליישם כבר את החוק הנוגע אליהם.

 

ח"כ קארין אלהרר. "עבודת המחוקק מתרוקנת מתוכן" ח"כ קארין אלהרר. "עבודת המחוקק מתרוקנת מתוכן"

 

מי ישמור מפני עברייני מין

 

משרד הבריאות הוא אחד הכוכבים בטבלת התקנות התקועות, כשלא פחות מ־30 מקבצי תקנות ממתינות לטיפולו. חוק להגנה על הציבור מפני עברייני מין נחקק ב־2006 וטופל על ידי משרדים אחרים אך משרד הבריאות עדיין לא טיפל בכך. תקנות של חוק להסדרת העיסוק במקצועות בריאות ממתינות לתשובת הוועדה המייעצת — שקיימה ישיבה אחת בנושא. תקנות לשיווק ציוד רפואי לא רשום כבר הוכנו, אך ממתינות לדיון בוועדת עבודה רווחה ובריאות בכנסת שתאשר אותן. תקנות הפסיכולוגים הקובעות כיצד ניתן התואר ממתינות לבדיקת "גורמים מקצועיים" במועצת הפסיכולוגים, והמשרד דיווח לוועדה על שורה ארוכה של תקנות שממתינות ללשכה המשפטית במשרד, לדיון בוועדה או לאישור הכנסת. רק לאחרונה, אחרי שש שנים של המתנה, השלים המשרד התקנת תקנות בחוק הצבת מכשירי החייאה במקומות ציבוריים.

 

גם משרד החינוך מתעכב בתיקון תקנות. חוק פעוטות בסיכון נחקק ב־2003 והיה אמור לספק להם מקום במעון סמוך לביתם. אלא שהתקנות לא תוקנו במלואן והחוק לא מיושם במלואו ברשויות מקומיות רבות. לעתים הח"כים מקיימים דיון בנושא ומתרעמים, אך דבר לא זז. משרד החינוך לא ידע להסביר היכן התקנות תקועות.

 

חוק חינוך חינם לילדים חולים שנחקק לפני כמעט עשר שנים מתייחס להפעלת מסגרת חינוכית בבתי חולים עבור ילדים מאושפזים — ועדיין לא הושלם במלואו. גם טיפול בלקויי למידה במוסדות להשכלה גבוהה לא הוסדר וככל הידוע אפילו לא נמצא בטיפול. בדיון בוועדה לביקורת המדינה, הודה נציג משרד החינוך שהוא מכיר 18 קבצים של תקנות בחוקים שונים שטרם הותקנו. הוא מסר כי בחוק חינוך מיוחד שנחקק ב־1988 הותקן רק פרק אחד של תקנות. ומתי הוא יושלם? הנציג לא ידע לענות.

 

העיכובים האלה פוגעים באזרח. בפקודת העיריות נקבע שעירייה יכולה לגבות דמי כניסה לגינות ופארקים רק במקרים חריגים ובאישור ועדת הפנים של הכנסת. אלא שבנציבות תלונות הציבור התקבלו תלונות שעיריות גובות דמי כניסה בניגוד לחוק. כך התברר שמאז 2007 מרחו משרדי הממשלה את הטיפול בעניין, ולא ראו דחיפות בהתקנת התקנות שמחריגות פארקים מסוימים שבהם ניתן יהיה לגבות דמי כניסה. וכך — אין חוק בעניין, ולא מעט רשויות מקומיות ממשיכות לגבות כסף מהמבקרים, כשאין חוק שמאיים עליהן או מגן על התושבים, למרות שהכנסת חוקקה בשלוש קריאות חוק מפורש נגד התופעה.

 

מי הריבון בעצם

 

לפני כחודש מנכ"לית משרד המשפטים, אמי פלמור, כתבה לאלהרר ועידכנה אותה שבעקבות הדיון בוועדה קודמה התקנת תקנות רבות שהיו באחריות המשרד — אף שעדיין נותרו רבות שממתינות לטיפול. אחת הבעיות המרכזיות שהתבררו במשרד המשפטים בעת שעלה הנושא בוועדה לביקורת המדינה, היתה שאיש אינו מקיים מעקב ואינו ממפה את מספר התקנות שלא מטופלות. לפיכך, פלמור הודיעה שמשרדה עורך כיום הליכי מיפוי וסקירה של כלל התקנות. היא הבטיחה כי "אני מייחסת חשיבות רבה לפרויקט זה ואפעל ללא לאות להגשמתו".

 

התקנת תקנות היא מרכיב מהותי מחקיקת חוק. עם זאת יש לציין כי לא פעם החוק מיושם גם בלי תקנות, מכוח חוקים אחרים. משרד התקשורת, למשל, ננזף על ידי מבקר המדינה משום שלא התקין תקנות שקובעות את שיעור הקנס שיוטל על מי שהפר תנאים מסוימים בכתב הזיכיון לשידורים. בתשובה שכתב לאחרונה מנכ"ל משרד התקשורת שלמה פילבר בעניין זה למבקר, הוא הסביר כי "הדרך היעילה והמתאימה לאכיפה של הוראות החוק בנוגע להפרות מתחום התוכן, היא באכיפה מנהלית ולא באמצעות אכיפה במישור הפלילי" — למשל כמו הטלת העיצומים הכספיים שמטילה הרשות השניה על בעלי זיכיונות שידור.

 

מנכ"ל המשרד לביטחון פנים, רותם פלג, כתב לאחרונה לוועדה לביקורת המדינה כי שתיים מהתקנות הנמצאות על שולחנו — הפקדת כלי נשק במקומות ציבוריים ושילוב אסירים בפעילויות שיקום — ינוסחו סופית עד סוף השנה, התקנות בדבר הגנת יישובים ומתקנים משריפות, הסביר, תקועות בצינורות בירוקרטיים וכעת נעשה ניסיון לקבל לכך תקציב מיוחד מקק"ל.

 

גם יו"ר הכנסת יולי אדלשטיין נדרש לעניין. בשבוע הבא יחזור על פנייתו מהשנה שעברה, אז שלח מכתב לכל השרים הרלבנטיים שבמשרדיהם תקועות תקנות, ודרש מהם להאיץ את קידום הטיפול בהן. במקביל, גם פנה לוועדות הכנסת השונות וביקש לקדם את הדיונים בתקנות שממתינות אצלם.

 

וכך — השאלה הנותרת היא מי הריבון, ולמי נתונה המשילות בישראל. על פי החוק, הכנסת היא הריבון העליון שקובע באמצעות חקיקה כיצד המדינה תתנהל. אולם בפועל, עיכובים מינהליים או מעורבות של גורמים בעלי עניין, הופכים את החלטת הריבון ומעכבים את יישום ההחלטה. "התשובות שהוועדה קיבלה ממשרדי הממשלה מוכיחות שהצעות חוק רבות יישארו כאות מתה", מסכמת אלהרר. "כל כך הרבה תקנות תקועות, משרדים לא יודעים אילו תקנות חסרות, ויש תחושה שעבודת המחוקק לעתים מרוקנת מכל תוכן. שרת המשפטים ואנשי משרדה הצהירו שיטפלו בנושא, ועדיין אנו רואים כי הבלגן חוגג. אם אין פיקוח על העבודה הבסיסית של משרדי הממשלה, לא פלא ששאר הדברים החשובים לאזרח לא מתבצעים בזמן".

 

ועדת השרים לחקיקה חוששת להרגיז ח"כים מתוסכלים

 

לא פחות מ־21 חוקים שעלו לדיון בוועדת השרים לחקיקה אתמול (א') נדחו למועד אחר. המספר הכולל של הצעות החוק שתוכננו לעלות לדיון אתמול הוא 34. מדובר בהתנהלות חסרת תקדים שהתקבעה בוועדת השרים לחקיקה בממשלה הנוכחית. פעם אחר פעם הוועדה בוחרת שלא לקבל החלטות — בעד, נגד או הסרה מסדר היום — ובמקום זאת דוחה את הדיון בשבוע או בחודש. העיקר לא להחליט. אתמול, למשל, נדחתה שורה של הצעות חוק, ובהן תיקון חוק הרשות לפיתוח הנגב של ח"כ בצלאל סמוטריץ' (הבית היהודי); הצעת חוק לפיצוי נפגעי פוליו שנולדו מחוץ לישראל של ח"כ אברהם נגוסה (הליכוד); הצעת החוק להשוואת תגמולים של נפגעי טרור פלילי לנפגעי טרור לאומני של ח"כ מאיר כהן (יש עתיד); הצעת חוק מכר דירות, שעניינה קדימות הקונה בהחזר מע"מ של ח"כ אלי כהן (כולנו) ויואב קיש (הליכוד); הצעתה של ח"כ נורית קורן (הליכוד) לתיקון חוק חינוך ממלכתי שיאפשר לשלול השתתפות בתקציב בשל אפליה ועוד.

 

ברקע של ההימנעות מהבעת עמדה מחייבת של הממשלה ניצב המשבר של הקואליציה הצרה, לאחר שחברי הכנסת סמוטריץ' ואורן חזן (הליכוד) איימו שלא יתמכו בקואליציה בהצבעות שייערכו השבוע במליאה, בעקבות החלטת שר הביטחון משה יעלון לפנות את המתנחלים מבית המריבה בחברון. אך גם בלי האיומים של סמוטריץ' וחזן נראה שוועדת השרים לחקיקה, בראשות שרת המשפטים איילת שקד, בוחרת שלא להביע עמדה כדי להימנע מעימותים עם חברי הכנסת שהצעתם לא תזכה לתמיכה.

 

"למה לריב עם ח"כ מהקואליציה אם אפשר פשוט למשוך את הזמן ולדחות שוב ושוב את הצעה שלו?", הסביר גורם פוליטי את הדבר. כך קורה שדיונים שבעבר היו אורכים שעות כדי שהשרים בוועדה יוכלו להתווכח ולשקול את עמדתם, מסתיימים בתוך שעה כיום, לאחר שמרבית ההצעות פשוט מגולגלות לדיון הבא, ורק הצעות החוק הממשלתיות והמעטות שמובאות בהסכמה עוברות.

בטל שלח
    לכל התגובות
    x